——关于财政支持和引导农村金融体系建设的调研报告

农村金融关乎“三农”发展大计。2006年的中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》就完善农村金融体系提出了具体规划，为“十一五”时期深化农村金融体制改革，构建新型农村金融体系指明了方向。农村金融体系的完善离不开财政的投入和支持。为分析农村金融现状及其存在的主要问题，探索财政支持农村金融的思路和具体措施，促进建立与市场经济相适应的农村金融体系，我们对部分省市的农村金融状况进行了专题调研，有关情况及建议如下：

一、“十五”时期农村金融服务状况及财政支持农村金融的基本情况

（一）农村金融服务体系分工状况。农村金融涉及机构众多，不仅包括以农村信用社为主的农村合作金融机构、农业发展银行、农业银行等银行类机构，还包括商业性、政策性保险公司及担保公司，也涉及邮政储蓄机构及民间金融等，是一个庞大而复杂的金融系统。经过二十多年的改革和发展，目前，我国已初步形成以合作金融为基础，政策性金融、商业金融分工协作，保险担保相配合，民间金融为补充的农村金融体系，在支持农业和农村经济发展方面发挥了积极的作用。

“十五”时期，我国金融机构纯农业贷款的总量规模增长非常快。2001年为5711亿元，2005年增长为11483亿元，增长了一倍多。（数据来源：《中国农村观察》）另据中国人民银行统计，截至2005年末，我国金融机构的本外币贷款余额达到20.68万亿元，其中，农村合作金融机构、农业发展银行和农业银行的涉农贷款余额达4万多亿元，涉农贷款接近全部金融机构贷款总额的五分之一。

1．农村合作金融。农村合作金融机构作为农村金融体系在农村最基层的组织机构，它直接面对农户和农村各种不同的金融需求主体，在支持农业和农村经济发展中始终占据举足轻重的地位。截至2005年末，全国农村合作金融机构（含农村信用社、农村商业银行和农村合作银行）涉农贷款余额21189.55亿元，占全部金融机构涉农贷款余额的52.97%（数据来源：《中国货币政策执行报告（2005年第4季度）》及人民银行、银监会网站，下同），已经成为我国农业贷款的主要金融机构。

2．政策性金融。中国农业发展银行主要承担农村政策性收购资金的供应与管理工作，大部分贷款是粮棉油等国家重要农副产品的收购、储备、调销等流动资金贷款。截至2005年末，农业发展银行各项贷款余额7870.72亿元，其中，粮、棉、油收购贷款余额7848.43亿元，占全部金融机构涉农贷款总额的19.62％。此外，同样是政策性银行的国家开发银行目前正积极介入农村基础设施建设、农村小城镇建设和农业资源开发，在部分农村地区也发挥着一定的信贷支持作用。

3．商业金融。中国农业银行是我国最大的涉农商业银行，农业、农村和农民的信贷业务一直是农业银行的业务重点。农业银行的涉农贷款，包括专项农业（扶贫、农业综合开发及粮棉油附营）贷款、常规农业（农林水牧渔及农产品加工）贷款、乡镇企业贷款、农村供销社贷款、农副产品收购贷款和农业、农村基础设施贷款。截止2005年末，农业银行发放涉农贷款余额10962.02亿元，占全部金融机构涉农贷款总额的27.41％。

4．保险与担保。长期以来，农村保险业务的功能主要由中国人民保险公司承担，针对农户和农村企业开展的保险主要集中在非生产领域的险种，如财产保险、住房火灾保险、疾病保险等。近年来，我国部分地区纷纷开展生产领域农业保险试点工作，或成立专业农险公司，或采取由商业保险公司代办，或由保险公司与地方政府联办的模式开展农业保险，但试点规模总体不大。目前，全国农业保费收入不足5亿元，仅占财险保费收入的0.5％，农民户均保费只有2元多。我国农村的担保业也不发达，为农村经济提供服务的担保机构少，担保业务覆盖面窄，交易量小，农村企业和农户的担保需求远没有得到满足，这与担保行业的管理体制不健全直接相关。

5．民间金融。当前，民间借贷在我国农村较为普遍，在经济发达地区以及农户和其它经营主体资金需求量多的区域更是广泛存在。民间借贷组织在我国的发展一般处于非公开的状态，政府还没有完全将其纳入监管的范围，只是通过强化正规金融机构农村小额贷款业务以及面向农户提供更优惠的服务，来替代民间借贷的发展。尽管如此，民间借贷依然增长迅速，并逐渐呈现出参与主体广泛、规模扩大、信用水平提高等特点。据国际农业发展基金会的研究报告，目前我国农民来自非正规市场的贷款大约为来自正规信贷机构的4倍。

（二）财政支持农村金融的基本情况。为配合涉农金融机构体制改革和产权制度改革的实施，帮助消化历史包袱，提高涉农金融机构的抗风险能力和为“三农”提供金融服务的能力，“十五”期间，财政部门对涉农金融机构给予了一系列财税政策支持。

1．对农村信用社企业所得税和营业税实行减免优惠。从2003年至2006年，分两批对中西部试点地区农村信用社暂免征收企业所得税；对其他试点地区农村信用社按其应纳税所得额减半征收企业所得税；从2003年1月1日起，对试点地区所有农村信用社的营业税减按3％的税率征收。据统计，2003年、2004年累计减免营业税24.6亿元、企业所得税26.4亿元。

2．为农村信用社提供保值贴补息补贴。对1994年至1997年亏损农村信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付的88.01亿元保值贴补息，由中央财政分期给予补贴。其中，2004年、2005年分别拨付9.83亿元和29.31亿元。

3．对农业发展银行的业务亏损进行补贴。“十五”期间，中央财政对农业发展银行总共提供了23.42亿元的亏损补贴。

4．对农业银行开展农业政策性业务进行贴息。“十五”期间，中央财政对农业银行开办扶贫贷款业务提供了22.85亿元的贴息。

5．为农业保险试点提供优惠政策，试办农业担保公司。开展农业保险试点地区的财政部门普遍对农业保险给予了政策扶持，如，补贴管理费和保费、给予税收优惠、统一投保等，提高了农民投保和保险公司经营的积极性。例如，开展农业保险试点的浙江省，省财政厅对保险公司的保费直接补贴已达1000多万元。

为扶持地方农业经济，部分地区还由财政部门出资成立农业担保公司，专门为农业贷款提供担保，有效降低了涉农贷款风险，提高了银行开展涉农业务的积极性。以湖北为例，为解决农产品加工企业“融资难”问题，省政府出资1.905亿元，成立了专门为农业龙头企业提供融资担保的专业担保公司，以推进农业产业化，形成对农业的长期扶持机制。

二、农村金融当前存在的主要问题

从调研情况看，在体制变革和金融创新强有力的推动下，各地的金融发展均取得了长足进步。但就金融发展的地域结构看，城乡金融发展不协调，金融二元结构特征突出，农村金融被抑制、“边缘化”现象明显。突出表现在：县级金融机构大量撤并导致农村金融体系严重萎缩，农村资金“非农化”问题严重，供求关系紧张，农户的正常资金需求及农村企业的流动资金需要，不得不求助于民间借贷。具体而言，涉农金融机构主要存在以下问题：

（一）农村合作金融机构负担重，难以发挥好金融支农主力军作用。

1．历史包袱沉重。“两社一会（城市信用社、金融服务社、农村合作基金会）”并入给农村合作金融机构带来大量的不良资产。如浙江省温州市农村合作金融机构并入“两社一会”资产24亿元，不能清收的坏账达3.2亿元；福建省仙游县原春江城市信用社在关闭期间，为保存款支付，向仙游县农村信用社借款，至今本息已达1400多万元。截至2005年末，全国农村信用社仍有3514亿元的不良贷款，占比高达15.72%，仍有1086亿元的历史亏损挂账，农村信用社整体风险仍然比较严重。

2．限制性政策多。虽然国务院有关文件明确要求“有关部门和地方政府为农村信用社业务发展创造良好环境，取消不合理的限制性政策和规定，扩大农村信用社的资金来源”，但对农村合作金融机构经营的限制性政策和规定依然存在。如宁波市有关政府部门明确规定，水利、扶贫等财政性资金不得存入农村信用社。这些政策和规定使农村合作金融机构失去了和商业银行公平竞争的机会，直接影响了农村合作金融机构的发展和农村合作金融机构对“三农”的资金支持。如福建省莆田市农村信用社对公存款比例仅占各项存款的3％，远远低于国有商业银行。

3．税收负担较重。作为地方小法人金融机构，相对于其他全国性的银行而言，农村合作金融机构税收负担较重。以浙江省为例，2003年至2005年，全省农村合作金融机构应缴纳所得税25.8亿元，3年平均税负高达44.5%。在县域内，农村合作金融机构的税收负担普遍高于当地全国性银行。

（二）政策性金融职能不到位，影响了其功能的发挥。

当前，作为以“农业”冠名的唯一政策性金融机构，农业发展银行主要是为粮棉油收购提供信贷支持。尽管近几年来，农业发展银行业务范围有所拓展，但贷款规模相对较小，没有起到应有的支持农业开发的作用。据农发行安徽省安庆市分行反映，随着粮棉油购销市场全面放开，多种收购主体进入，对农发行传统信贷的需求逐步减少，而新农村建设亟需的现代农业、农村基础设施建设和县域经济发展等方面的信贷支持又不能通过农发行提供，这对当地农村经济和农发行的发展十分不利。

（三）国有商业银行收缩，撤出农村金融市场，减少了农村金融供给。

金融改革以来，四大国有商业银行出于防范风险和提高经济效益的考虑，大量撤并农村地区和欠发达地区的分支机构与营业网点，向城市收缩并上收贷款权限，使其基层机构沦为“吸存机器”。据对湖北黄冈市的调查，1995年到2005年十年间四大国有商业银行网点及其人员减幅分别达78.3%和43%。安徽安庆市四大国有商业银行近5年来撤并县及县以下机构113个，裁减人员1011人，且还在继续缩编，其中，所辖桐城市已有四个乡镇没有金融服务网点。

各商业银行留存的网点机构，其资金也只有很少一部分用于支持当地农村经济的发展，大部分采取上划的方式汇至其上级行，极少回流农村，加剧了农村资金的饥渴。被调查的黄冈市新增存款转化为当地信贷投入的比率不足30%。

农业银行以商业化经营为目标，虽有“农业”之名，但无实质性的支农服务，不愿将资金投入期限长、见效慢、风险高的农业项目，导致农村金融资源“流出”，对农业信贷投入逐年减弱。据反映，近几年，浙江、福建两省金融机构对农业贷款余额占全部贷款余额的比例平均每年下降1个百分点以上。商业银行在服务“三农”时，面临的最大问题是涉农贷款不良率高。据农业银行浙江省分行反映，到2005年底，全省农行全口径的贷款不良率为5.05％，而涉农贷款的不良率高达90.05％。造成涉农贷款不良率高的深层次原因在于涉农企业在竞争中处于弱势，很容易被淘汰。商业银行如果按“风险最小、收益最高”的法则把握贷款投向，作为弱势行业的农业及涉农企业，其融资难度就非常大；如果商业银行按照政策开展扶农贷款，则形成不良的概率又非常大。

（四）邮政储蓄的“抽水”问题仍未缓解，农村资金流失严重。

邮政储蓄有点多面广、贴近农村的天然优势，在结算等方面为农村提供了较好的服务。但由于邮政储蓄业务单一，储蓄资金只能上存国家邮政总局统一运用，且国家邮政总局回流地方邮储资金主要以协议存款的形式，实际操作中，协议存款主要还是与商业银行签订。由于协议存款利率较高，农村合作金融机构签约资金较少，从邮政渠道归集的农村资金基本上运用到了城市。如浙江省邮政部门积极协助国家邮政局开展协议存款的推广工作，以争取更多的资金回流浙江。2005年成功引资36亿元，但协议存款对象主要是中信、招商、浦发等股份制商业银行和杭州、宁波、温州等地的城市商业银行。

邮政储蓄与农村信用社的竞争早在广大的农村中展开，不过，它们以往争夺的主要是存款和汇兑业务。随着邮政储蓄银行成立，邮政储蓄将改变以往“只存不贷”的格局，可开展贷款业务，双方的竞争将更全面、激烈。目前，全国共有3.6万个邮政储蓄网点，其中2万个分布在农村地区。研究表明，在全国范围内，邮政储蓄每年从农村至少抽走2000亿元资金。

（五）农业保险日趋萎缩，加剧了农村金融供给的紧张程度。

我国的农业保险经过 20世纪90年代初期短暂的快速发展后，一直处于停滞不前的状态。由于农业保险赔付率高、回报率低，保险公司在商业化经营中追求经济效益，使得农业保险业务日趋萎缩。中国人民保险公司在多数省的分公司都已撤销了农业保险机构及业务，导致农业保险缺位，在一定程度上提高了金融机构对农业、农村企业的风险评估，进而变得更加“惜贷”，从而加剧了农村金融供给的紧张程度。

从浙江省的情况看，早在上世纪80年代就开办了农业保险业务，但随着商业保险公司追求经济效益目标的强化，农业保险作为亏损性险种逐步被收缩调整，从1996年至今，险种不断减少，保费收入不断下降。福建省农业保险起步于1982年，最早由人保财险独家经营，由于赔付率居高不下，亏损严重，基本处于停办状态。近几年商业保险公司介入农业保险领域，但业务量较小，农业保险发展极其缓慢。2005年浙江省农业保险保费收入319万元，占全省总保费收入的比例仅0.03％。农业保险只亏不盈与公司商业化运作矛盾突出，使保险公司不愿涉足农业保险业务。

（六）担保行业自身发育程度低，融资担保功能弱。

中小企业信用担保机构一直被认为是撬动银行资金、破解农村中小企业融资难的“良方”，担保机构与金融机构之间开展全面合作，对于解决农民和农村中小企业融资难、促进经济发展、改善地方金融环境都具有积极的意义。浙江、福建两省尽管纷纷成立了一批中小企业担保机构，但这些担保机构的缺陷也相当明显。主要表现：一是担保机构规模总体偏小，担保的放大和赔付能力不强；二是担保机构内部运作制度不够健全，风险防范机制有待进一步完善；三是担保机构基本不涉足农业和农村领域。

在这一背景下，原本旨在为无法在银行获得贷款的中小企业，特别是农村中小企业提供融资担保的担保机构，本身也面临着银行的畏贷情绪，致使其在与银行业务谈判中普遍处于弱势，突出表现在担保风险承担上。据了解，在浙江所有担保机构中，风险全部由担保机构承担的有196家，占78.71%，其余53家与银行承担风险的比例大多是9:1或8:2。因此，解决担保机构管理水平参差不齐和业务规范化程度不高等问题，提升担保行业的整体社会形象也是当务之急。

（七）民间金融活跃，但没有获得合法地位。

由于体制内金融缺乏应有的活力，供给不足，客观上为各种民间金融活动提供了发展空间，造成我国农村民间借贷现象十分普遍。在许多地方，民间借贷甚至成为农村资金融通的主要渠道。据调查，温州民间借贷的规模要占整个农村资金市场总量的三分之一，经济欠发达的农村占一半左右，在落后县市如文成县、泰顺县，民间借贷的比例更是高达三分之二。活跃的地下金融虽然在一定程度上舒缓了农村资金紧张的压力，缓解了农村资金供求矛盾，促进了地方经济的发展，但同时也给社会带来一定的危害。一些民间借贷活动在很大程度上成了孕育“地下经济”的温床。民间借贷中普遍存在的高利贷现象，加剧了资金使用者的生产经营成本。

三、财政引导和支持农村金融体系建设的政策建议

作为稀缺性资源，财政资金的有限性决定其只能发挥补充和导向的基础性作用，引导信贷投向，提高资源配置效率。在新型农村金融体系构建过程中，财政部门不仅要处理好财政支持与金融支持的关系，还要体现“三结合”的要求，即直接支持与间接支持相结合、资金支持与政策支持相结合、政府支持与市场化运作相结合，采取多种手段，引导和扶持各类涉农金融机构为农村提供金融服务。

（一）加大扶持力度，促进农村合作金融机构的成长和壮大。

建立和完善财政补偿合作金融、合作金融扶持农村经济的渠道，把国家扶持农业经济发展的部分补贴政策，通过对合作金融的扶持和补贴，输导给需要扶持的农村经济部门，达到反哺农村经济的目的。

制定相关优惠政策，减轻农村合作金融机构的税收负担，支持其发展。可考虑在“十一五”期间或更长时期内，继续对农村合作金融机构实施所得税减半征收的政策；适当减免农村合作金融机构对农业贷款利息收入的营业税，可考虑免除小额农贷利息收入的营业税；对于部分“老少边穷”地区的农村合作金融机构，农民确实需要，又达不到规模效益形成的经营亏损，可由地方财政适当弥补。

督促有关部门和地区按照市场化原则，废除针对农村合作金融机构的限制性、歧视性政策和规定，并研究制定有利于农村合作金融机构发展的政策。如以省为单位制定准入标准，允许财政预算资金、涉农部门、企事业单位在达到标准的农村合作金融机构开立账户，以壮大农村合作金融机构的资金力量。

（二）充分发挥作用，拓宽政策性金融机构的业务范围。

目前在农村发挥作用的政策性金融机构主要是农业发展银行，因此，重要的政策性金融制度创新就集中在农业发展银行的制度创新方面。

扩大农业发展银行的业务范围，允许农业发展银行在做好农副产品收购贷款发放的同时，扩大对扶贫贴息贷款、农业综合开发、农田水利建设、农村交通建设的投入，同时加大对农业产业化龙头企业和农产品批发市场的金融服务。在此基础上，研究建立农业发展银行政策性业务风险补偿机制，对农业发展银行在经营中形成的风险损失进行适当补偿。

（三）建立约束和利益补偿机制，引导商业银行资金流向农村。

借鉴国际经验，制定我国的社区再投资法规，明确规定全国性商业银行的分支机构必须将在当地吸收的社区存款，按一定比例（如50%）用于在当地发放贷款，控制资金通过商业银行流出农村。

为调动商业银行增加农村贷款的积极性，还可对不同地区的金融机构实行差别税率政策。将金融机构享受税收优惠政策与在当地的支农贷款投放实绩相结合，支农贷款达到一定比例的金融机构才能享受当地税收优惠政策，引导商业银行资金流向农村。如以县为单位，对60％以上存款用于向当地贷款的商业银行县级支行，减、免营业税。

　  （四）加快组建邮政储蓄银行，建立完善邮储资金回流农村的机制。

加快组建邮政储蓄银行，建立完善邮储资金回流农村的机制，是农村金融改革的重大措施。在邮政储蓄银行成立后，允许其逐步开展农业信贷业务，并以银团贷款等方式参与农村基础设施建设和农业开发性贷款项目，为农村建设提供资金。对那些不具备成立农村邮政储蓄银行的地方，鼓励其继续开办邮政储蓄资金“协议存款”业务，同时研究采取“以奖代补”等方式引导邮政储蓄资金返投农村。

（五）逐步规范和发展民间金融。

出台有关民间融资的法律、法规，一方面对参与民间融资的各方权利义务及法律责任进行明确界定，使合法的民间融资行为得到法律认可和保护，另一方面加强对民间融资机构的监管和监测；适当降低农村金融市场的准入门槛，探索完善民间小额贷款组织的管理模式，为建立竞争性的农村金融市场创造条件；对具有融资性质的民间融资，则可以考虑按合作制原则，组建农民自助信用社、合作金融所、社区合作银行等，为广大农民提供金融服务。

（六）建立和完善农村金融风险分散机制。

将农业保险纳入农村政策扶持体系，鼓励商业性保险公司自办、代办、与政府联办农业保险，对经办农业政策性保险的机构适当减免所得税；将财政对受灾农户的直接补贴改为生产自救性的保险补贴，对农户的保费支出由财政给予适当补贴。

由地方政府牵头，在县市和乡镇一级，由地方财政拿出一部分资金，和其他法人单位一起组建农业担保公司，作为“以工补农”的渠道之一，逐步解决农民担保难的问题。

（七）加强协调和沟通，发挥财政部门完善金融体系的主导作用。

考虑到众多涉农金融机构的改革必然需要财政资金的牵引，为体现新形势下公共财政“主动买单，不被动请客”的特点，建议财政部门以完善农村金融体系为契机，着眼全局，争取主动，进一步加强与人民银行、银监会及保监会等金融监管部门的协调和沟通，形成有效支持新农村建设的金融合力，积极介入、大胆引领完善农村金融体系的理论研究和政策制定工作。同时，以资金为导向，促进金融机构在建设社会主义新农村中恰当定位，进一步密切财政部门作为宏观经济管理部门与金融机构的指导、规范和监督关系，提高财政资金的运行效率，充分发挥财政部门在维护金融秩序和社会秩序中的积极作用。

　　　　　　　　　　　 （二00七年）