设立融资担保基金是发展政府性融资担保体系，缓解小微企业和“三农”融资难融资贵问题的重要手段和关键环节。为深入了解地方政府性融资担保基金设立运行情况，推动研究设立国家融资担保基金，我们于2017年10月通过座谈会、实地考察等方式，对浙江省、安徽省、山东省政府性融资担保体系进行了调研。现将有关情况反映如下：

　　一、基本情况 

　　（一）三省主要做法 

　　浙江省和安徽省以政府成立的省担保集团为核心，向下逐级参股融资担保机构，开展“银（行）、政（府）、（担）保”风险分担试点，形成“省、市、县”三级联动的政府性融资担保体系。浙江省于2016年3月成立浙江省担保集团，坚持“政策性定位、市场化运作、可持续经营”原则，以再担保业务为主体，通过省担保集团、合作市县担保机构、银行或省担保集团、当地政府部门、银行按照4:4:2的比例分担风险。安徽省自2013年起整合专项资金加大投入，支持政府性融资担保发展，做大做强县域融资担保机构，截至2017年6月末，累计投入237.5亿元。浙江省台州市通过政府与银行合作，共同出资建立小微企业信用保证基金，政府与银行捐资的比例为8:2，初创规模5亿元，包括台州市政府出资2亿元，市辖三个区和经济开发区各出资5000万元，四家城市商业银行台州银行、民泰银行、泰隆银行、浙商银行总计捐资1亿元。台州市针对捐资银行出台了一系列优惠措施，包括捐资银行的利率上限为年化8.5%，非捐资银行的利率上限为年化6.5%；捐资银行按不超过捐资额的60倍使用基金保证额度，非捐资银行信保业务在保余额的总和按一定上限予以控制；基金与捐资银行的风险分担比例为8:2，与非捐资银行的分担比例为6.5:3.5。通过利益捆绑调动了当地银行参与的积极性，有力地支持了小微企业发展。山东省设立省财金融资担保基金助力政府性融资担保行业发展。基金总规模不低于40亿元，其中政府引导基金出资10亿元，目前已到位5.5亿元，通过撬动银行资金、社会资本等方式进行效果放大。 

　　（二）调研中普遍反映的问题 

　　尚未建立全国统一担保体系。目前我国小微企业和“三农”担保体系建设仍是“自下而上”，国家层面缺少顶层设计，未建立国家级担保机构，未对地方政府性担保公司的运作模式、考核机制进行规范和指导，未理顺担保机构与银行关系，造成银担不对等，制约了担保行业的发展。 

　　风险与收益不匹配。在调研中三省普遍反映针对小微企业和“三农”的融资担保风险高，担保机构需要承担80%以上的代偿责任，费率低，政府性融资担保平均费率为1%-3%。2016年，融资担保行业承担的风险责任余额近3万亿元，收入仅358亿元，在经济下行压力下，集中代偿风险增大，造成担保机构数量锐减。现有模式下，小微和“三农”融资担保业务仅靠自身发展缺乏可持续性。 

　　 行业资本金偏低。目前我国融资担保行业的发展主要依靠地方政府的财政支持，受到外部环境和行业特点影响，地方财政投入大产出少，部分财政收支压力大的地区难以投入大量资金发展融资担保，有的地方如浙江省即使建立了政府性融资担保公司，但由于仍然按照一般国有企业考核办法要求国有资产保值增值，这些机构开展融资担保业务的积极性不高。在这种情况下，地方融资担保机构资本规模偏低，增信能力较弱、放大倍数较低，难以有效发挥作用。 

　　二、三省意见和建议 

　　宜坚持公益性定位。国家融资担保基金主要支持服务于小微企业和“三农”的担保机构，该类机构担保费率低于平均代偿率，风险难以覆盖，对政策性支持诉求较强，三省均建议基金不应以盈利为目的，坚持公益性、政策性定位。 

　　宜争取税收优惠。浙江省认为目前的增值税税收优惠政策条件要求过高，如担保责任余额不低于其净资产的3倍且代偿率不超过2%等，实际浙江省的放大倍数为2倍多，代偿率超过4%。担保赔偿准备按担保责任余额的1%允许税前扣除，未到期责任准备均需纳税调整，削弱了准备金积累及其风险抵御能力，建议准备计提到注册资本一定比例后再转为收入，实行累计计提方式。 

　　宜建立风险分担体系。基金资金主要用于建立风险补偿、资本金补充、代偿后流动资金补充以及省级再担保机构对体系内融资担保机构运用资本进行参股和控股等，建立国家融资担保基金、省级再担保机构、市县融资担保机构三层组织体系，分散现有融资担保机构的风险。从国家层面与各大商业银行总行研究风险分担机制，做好分险顶层设计。 

　　宜多种方式参与地方融资担保体系建设。浙江省建议基金可与地方各级财政资金、银行资金建立政担合作基金、银担合作基金，国家融资担保基金和各级财政资金作为优先股入股符合条件的担保机构，优先股入股应低息甚至零股息，不要求分红，保本即可。山东省建议基金与省级政府设立有限合伙企业，出资方式可以通过股权、债券、股债结合等，既可以平行出资也可以劣后出资，进一步放大杠杆。 

　　宜因地制宜设定具体扶持对象。浙江省建议针对不同的扶持对象制定不同标准，分类开展业务。由于民营担保公司往往担保费率较高，使小微企业资金成本上升，宜仅与国有担保公司合作。安徽省建议对聚焦于小微和“三农”的融资担保机构予以业务补助，加大对中西部省份的支持力度。 

　　三、调研体会 

　　从三省市的情况看，近年来融资担保行业在支持小微企业和“三农”方面发挥了积极的作用，各省均作了有益探索。结合三省市的调研情况和有关建议，我们对设立国家融资担保基金有以下考虑： 

　　（一）关于基本目标和定位。基金应以缓解小微企业和“三农”融资困境为目标，坚持公益性定位，尊重融资担保行业特点，适应行业发展情况，支持行业发展，构建多层次融资担保体系，发挥基金的引导和放大作用，带动更多资金支持小微企业和“三农”。调研中发现目前小微企业和“三农”融资担保费率平均为1.2%，代偿率平均为3%，使得多数担保机构收不抵支，仅依靠自身发展缺乏可持续性。 

　　（二）关于业务范围。在全国融资担保体系内，国家级基金应通过间接方式支持各省（区、市）开展政府性支持的融资担保业务，构建自上而下的融资担保体系。由于各地存在差异，部分地区可借助委托经营、股权投资等方式，放大地方担保机构资本金，增加其放大倍数；部分地区可借助担保、再担保等方式，灵活进行业务选择，支持对在国家层面具有重大战略意义的重点项目、创新项目。 

　　（三）关于规模。可按照每年新增1000亿元左右担保贷款测算基金首期计划募集总规模，采取认缴制，由中央确定认缴基数后，各省市自愿认缴，并联合有出资意愿的金融机构联合出资。本着严防风险、循序渐进原则，根据项目实际投资进度分期缴付到位。操作过程中，本着“先试点总结、再有序推开”的原则，总结经验后再逐步推开、扩大规模。实际设立、运行后，如市场投资者反应积极，基金首期规模和总规模均可以再适当扩大。 

　　（四）关于运行机制。结合此次调研情况和国际相关经验，基金应为公司制形式运营，建立完善的公司治理结构，设立股东会、董事会、监事会、管理层等组织机构，完善内部制度制定和风险控制，设立专门的项目评估机构，并面向市场择优组建专业化的管理团队，发挥团队的专业优势，基金在业务经营、风险管控、产品设计等方面均应专业化运作。台州市小微企业信用保证基金为在市事业单位登记管理部门登记注册的非营利性社会组织，实行法人治理、企业化管理、市场化运作。但从财税角度看，基金既非一般性事业单位，又非融资担保公司，在财务处理上既不能完全执行事业单位会计制度，也无法按照企业会计制度处理；在税务上，仍需要缴纳增值税、企业所得税等，不能参照融资担保企业享受相关税收优惠，目前正在申请改组成公司制。 

　　（五）关于风控机制。融资担保是经营和管理风险的行业，风险控制和风险隔离是行业发展的重中之重。机制设计上，一是目前银担合作并不顺畅，担保机构处于弱势地位，银行参与融资担保的意愿并不强烈，理顺银担关系的关键在于利益捆绑。应建立银行与担保机构风险共担机制，从机制安排上调动银行等金融机构参与融资担保体系建设的积极性。在基金支持体系内，银行与担保机构、地方政府共同承担贷款风险，从而实现利益捆绑、激励相容。二是在风险隔断上，应建立财政与融资担保风险之间的隔离机制。基金对各省级再担保机构实行再担保业务限额管理，设定基金承担的风险上限，达到后自动启动熔断机制，暂停分险，减少道德风险。三是基金为有限责任公司，中央财政以出资为限承担基金经营风险。四是重视发挥基金董事会的作用，通过加强公司治理、健全内控机制等措施，着力防范风险。