为加强道路交通事故社会救助基金（以下简称道交基金）管理，依法救助道路交通事故受害人，2009年我部会同有关部委联合发布了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（以下简称《试行办法》）。为深入了解道交基金运行现状及存在问题，我司会同保监会财险部、公安部交管局、卫计委医政医管局组成联合调研组，赴湖南、江西两省开展了专题调研。总体看，两省道交基金工作稳步推进、规范有序，但也面临救助范围较窄、追偿力度不强和资金使用不充分等问题，需要通过完善制度、优化管理予以解决。现将有关情况汇报如下： 

　　一、两省道交基金运行基本情况 

　　截至2016年末，湖南省道交基金累计筹集资金7.1亿元，支出3.9亿元；江西省道交基金累计筹集资金3.6亿元，支出1.2亿元。两省的主要做法： 

　　（一）加强部门联动，做好道交基金工作的组织保障。为保障基金运作顺畅，两省从强化组织领导入手，成立了部门联动、职责明确的基金管理机构。湖南省通过召开省长专题办公会，成立了由分管副省长为组长，财政、公安、卫生、农业、农机、审计、地税等部门为成员的省道交基金管理领导小组，指导协调全省基金管理工作。江西省在省、市、县三级成立了由财政、公安、保监、卫生、农业等部门组成的道交基金管理机构，由财政部门履行基金的管理机构职责，承担同级道交基金管委会办公室日常工作，其他部门在职责范围内各负其责。 

　　（二）建立规章制度，筑牢道交基金开展的制度基础。湖南省先后出台了《湖南省道路交通事故社会救助基金实施细则》及配套的基金操作规程、会计核算办法、分配管理办法等一系列规章，进一步明确了道交基金筹集、分配、使用、管理等操作细则和各部门职责。江西省在2010年制订《江西省道路交通事故社会救助基金实施细则（试行）》的基础上，于2013年围绕基金的来源、费用标准、追偿核销等问题，进一步完善制度，如在丧葬费标准方面，明确按本省上一年度职工月平均工资6倍总额执行，使其更有操作性。 

　　（三）抓好资金收支，规范道交基金运行的流程管理。资金收入方面，两省均建立了监管部门催缴制度，确保保险机构及时足额地提取应缴纳保费，地方财政部门根据资金使用情况相应提取财政补助资金，补充基金收入。此外，湖南省长沙、株洲等地，还将机动车辆特殊号牌拍卖收入，纳入基金来源。资金使用方面，两省各级相关机构通过规范操作流程，严把基金申请、审核、拨付环节，严防基金被挤占挪用、虚报冒领。我们在走访中看到，经办部门均建立了较为明确工作流程及审批制度，业务环节中的材料及档案保存较好。 

　　二、道交基金运行中存在的问题 

　　在调研过程中，我们也发现两省在道交基金具体工作开展中，仍面临不少困难和问题： 

　　（一）使用范围窄，资金结余率较高。道交基金制度设计之初，作为对机动车辆强制责任保险（以下简称交强险）的补充，其使用范围限定在机动车辆事故中，交强险无法保障的情形三种情形；垫付时间方面，做出一般在72小时内的原则性要求[①]。调研中，两省均反映现行规定条件较为严格，限制基金作用的发挥作用。一是救助范围方面，部分交通事故受害人不在保障范围内，例如，与交强险赔偿责任对应，《试行办法》规定“机动车本车人员、被保险人”不在可救助的受害人范围内[②]；又如，在交强险拒赔（因肇事司机存在酒驾、无证驾驶等违法行为），或机动车方无责等情况下，按现行制度，交通事故受害人既得不到交强险赔偿，也无法获得基金救助；此外，目前道交基金的使用范围限定为机动车辆事故情形，非机动车（电瓶车、自行车等）事故无法申请基金，而这部分事故中的受害人往往是经济困难的弱势群体，需要救助的可能性反而更高。长沙市岳麓区交警大队队长周建文反映，他们处理的交通事故中，“需要资金救助的受害人，能满足道交基金条件大概只有1/5”。二是从时限要求看，虽然《试行办法》中仅对72小时做出原则性规定，但两省对超过72小时的费用往往审核流程较为严格。而部分交通事故受害人，抢救时间可能超过72小时，或受害人需要先进行观察，大额的手术及治疗费用在72小时以外，难以进行垫付。基金使用范围过窄，不仅限制其作用发挥，也导致了资金的大量沉淀，截至2016年末，湖南省道交基金结余率为45.1%，江西省则达到66.7%。 

　　（二）追偿难度大，“救助”变相为“救济”。按照现行规定，道交基金的性质定位为“垫付”，即在资金使用后，基金管理机构需开展追偿。而实际工作中，很多申请道交基金救助的当事人往往是“穷对穷”——低收入的受害人面对无力赔偿的责任方。加之在现行医保体系下，因交通事故发生的医疗费用不在保障范围内，受害人难以通过其他渠道得到救助资金，进一步加剧了追偿难度。以长沙市岳麓区交警大队为例，截至目前，通过该大队申请垫付的23笔救助资金，仅1笔成功追偿。追偿成功率低，已成为两省道交基金工作中的普遍现象，道交基金名为“垫付”实为“救济”，造成政策规定与实际执行“两张皮”。 

　　（三）资金来源单一，收入渠道存隐患。目前《试行办法》规定，道交基金的来源有七个渠道[③]，而实际操作中一般交强险的保费提取收入占绝大部分。如，江西省2010年至2016年累计筹集3.6亿元基金，交强险保费提取金额3.2亿元，占比高达88%；即便是将机动车辆特殊号牌拍卖等收入纳入来源的湖南省，保费收入的占比也达到50%。而另一方面，交强险在很多地区属于亏损险种，据江西省保监局产险处处长黄静介绍“江西省交强险业务已累计亏损约30亿元，保险机构虽一直按照要求提取相应保费，但要求降低比例的呼声日高”[④]。从全国范围内看，自2006年7月交强险制度实施以来，全国交强险累计亏损额达到148亿元，同时保险机构上缴基金的保费仍然计算税收，导致业务经营压力较大。而一旦降低提取比例，道交基金来源可能大幅减少，面临收入缩减隐忧。 

　　（四）法律地位不明，诉讼途径有争议。一方面，两省的道交基金管理部门，均是领导小组或管理委员会等不具有独立法人资格的管理机构，而道交基金的追偿往往要通过诉讼解决。不具有法人资格的管理机构能否成为诉讼主体，在司法实践中存在争议，如法院不受理，就意味着无法追偿。另一方面，即便进入诉讼程序，对于诸如无名氏死者的赔偿主张权问题[⑤]也存在争议。两省道交基金实施细则中均规定，无名氏死者的求偿权利由道交基金管理机构代行，而根据最高法相关法律解释，因未经法律授权，上述代行赔偿请求不受法律支持[⑥]。如江西省上饶市2012年发生的一起无名氏死亡交通事故，道交基金管理部门在一、二审获得赔偿金29.79万元，而最终因省高院不予支持，退还了赔偿金。此外，其他地区甚至出现肇事者主动要求对无名氏赔偿以减免刑罚，但由于缺乏代行权利人，难以获得减刑的尴尬。 

　　三、政策建议 

　　（一）推动道交基金进一步发挥救助作用。从本次调研反映情况看，单一“垫付”的性质，对道交基金运行的效果并不理想，也易造成资金沉淀。建议将基金定位为救助和垫付两者兼备，对具有偿还能力的群体，应定位为“垫付”；对困难群众，从服务脱贫攻坚大局和防止交通事故受害人因祸致贫，因祸返贫的目的出发，在经民政等有关部门出具相关证明的情况下，可考虑允许对垫付资金进行核销，将基金性质由“垫付”转为“救助”，在减少无法追偿资金长期挂账风险的同时，真正达到扶危济困的目的。 

　　（二）拓宽道交基金救助范围和资金来源。从扩大救助对象和稳定资金筹集渠道的实际出发，道交基金可在收支两端，不严格受限于交强险。救助范围方面，建议将交强险无法赔偿的交通事故（包括非机动车事故）中伤亡人员，以及现行规定中不在保障范围内的“本车人员和被保险人”，均纳入救助范围，同时明确在特殊情形下，经医疗机构出具证明，救助时间可超过72小时。基金来源方面，建议会商保监会，公安部等部门，将对保险机构相关处罚款项、道路公共资源收益、交通事故逃逸案件物品拍卖所得等收入，纳入筹集渠道。同时，根据基金使用结余情况，建立保费提取动态调整机制，并参照收取车船税经验，由从保费中提取，改为由保险机构代收代缴。 

　　（三）明确管理机构性质及法律地位。结合《试行办法》修订工作，在相关条款中明确各地道交基金管理机构应具备独立法人资格，解决其无法作为诉讼主体开展司法追偿的难题。同时，鼓励各地探索运用政府购买服务等方式，委托专业化第三方机构参与救助基金的管理，提升道交基金的整体运行效率。此外，推动立法部门明确，各地道交基金管理机构依法享有对无名氏死者赔偿金的主张权，从法律层面解决无名氏死者求偿权利的授权问题。 

　　（四）进一步健全部门协同联动的工作机制。结合道交基金办法的修订，在中央和地方两个层面，进一步健全基金部门协同工作机制，进一步厘清道交基金与机动车保险、社保、医保、民政救助及司法救助之间关系。通过明确部门职责分工，加强信息共享，保障道交基金的顺畅运转，充分发挥其在道路交通事故中，救治受害群众、促进社会和谐方面的积极作用。 

　　[①]《试行办法》第十二条规定，有下列情形之一时，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用：（一）抢救费用超过交强险责任限额的；（二）肇事机动车未参加交强险的；（三）机动车肇事后逃逸的。…救助基金一般垫付受害人自接受抢救之时起72小时内的抢救费用，特殊情况下超过72小时的抢救费用由医疗机构书面说明理由。 

　　[②]《试行办法》第三十五条规定，本办法所称受害人，是指机动车发生道路交通事故造成除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人。 

　　[③]即：（一）按照交强险的保险费的一定比例提取的资金；（二）地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助；（三）对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款；（四）救助基金孳息；（五）救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金；（六）社会捐款；（七）其他资金。 

　　[④]按照《暂行办法》规定，每年3月1日前，财政部会同保监会确定提取比例范围，省级人民政府在幅度范围内确定本地区具体提取比例。 

　　[⑤]即在交通事故中，对无主或无法确认身份的死者，其获得事故责任方赔偿权力有谁代为履行。 

　　[⑥]《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2012〕19号）第二十六条规定，“被侵权人因道路交通事故死亡，无近亲属或者近亲属不明，未经法律授权的机关或者有关组织向人民法院主张死亡赔偿金的，人民法院不予受理。侵权人以已向未经法律授权的机关或有关组织支付残废赔偿金为由，请求保险公司在交强险责任限额范围内予以赔偿的，人民法院不予支持。”