创新机制 突出重点

推进外国政府贷款管理工作高效运行

甘肃省财政厅

近年来，我省各级财政部门认真按照甘肃省委省政府提出的跨越式发展总体要求，立足实际，开拓进取，一方面合理大胆地拓展合作领域，增加贷款规模；另一方面积极稳妥地探索管理模式，规范贷款管理，防范债务风险，不断提高和优化贷款质量和结构，全省利用外国政府贷款工作取得了长足的发展。

一、全省外国政府贷款工作基本情况

自1987年我省第一个外国政府贷款项目签约实施以来，截至2011年11月底，我省总共实际签约利用外国政府贷款项目114个，协议金额约11.6亿美元，赠款项目2个，协议金额约1500万美元；其中2011年签署转贷协议项目3个，签约金额约5652万美元。除上述已经签约实施的项目外，2011年，我省还有7个项目被列入财政部年度备选项目清单，拟贷款总额约8547万美元。上述贷款涉及我省基础设施建设、教育卫生、公共医疗、交通环保等众多领域，项目遍及全省绝大部分地区。

外国政府贷款项目的申报及实施，有效地促进了全省农业生产、农村经济和社会公益事业的发展，推动了城乡基础设施建设，改善了区域生态环境，大批利用国外优惠贷款资金和技术的外国政府贷款项目在农业、医疗、环保、工业、能源、城建等诸多行业和领域中实施，其良好的社会和经济效益日趋显著。

二、完善管理体制，创新工作方式

在具体工作中，我们脚踏实地，开拓思路，认真分析总结经验教训，在实践中摸索出这样一些做法：

（一）筑基固本，从根本上完善全省国外贷款管理体制。

我省的国外贷款管理体制，经历了一个不断探索、不断完善的过程。在利用贷款初期，贷款管理权限分属不同部门，政府很难全面准确地掌握债务的整体运行情况。借助国务院机构改革方案的实施，从1996年起，我省开始逐步推动将所有主权外债统一归口财政部门管理。2000年，经省政府研究决定，成立了由分管财政的省政府领导担任主任的甘肃省国外贷款管理委员会，下设办公室（简称省外贷办），与省财政厅国际处合署办公，具体办理省外贷委的日常事务和交办的有关事项。省外贷委和外贷办的成立，标志着我省按照“政府领导、归口管理、明确职责、分工合作、高效运作、统一对外”的原则，基本建立了科学、协调、高效的管理体制，从根本上明确和强化了财政部门在全省国外贷款管理工作中的地位和作用。2004年4月，省政府办公厅批转下发了《甘肃省国外贷款管理委员会章程》和《甘肃省利用国外贷款管理暂行办法》。2007年，我厅根据“38号部长令”以及近年来我省国外贷款管理工作遇到的新情况、新问题，对原有的外贷委章程和管理暂行办法提出了修订意见。2008年4月，省政府办公厅正式批转印发了修订后的《甘肃省国外贷款管理委员会章程》和《甘肃省利用国外贷款管理办法》，使全省国外贷款管理工作有了最新的政策依据。

我省现行的国外贷款管理体制机制，主要特点：一是财政牵头，统一对外。省财政厅作为全省外国政府贷款的归口管理部门和窗口单位，在财政部的指导和省政府的领导下，统一负责双边贷款的协调联络工作，建立和巩固双方的良好合作关系；统一负责外方高层官员来甘访问和重大国际会议的接待服务工作。外国政府贷款项目的前期准备、中期执行、后期验收等各个阶段出现的问题，都由省财政厅统一牵头，对外交涉和衔接。二是前期立项，民主决策。根据《甘肃省利用国外贷款管理办法》有关规定，各市(州)或省级主管部门根据实际编制本地区或本部门利用外国政府贷款的年度计划，经当地政府会议决策后，报省财政厅和省发改委。省财政厅和省发改委分别就项目单位财务债务状况和可行性进行评估审核和立项审批，然后报省外贷委会议审议同意后，限额内项目由省财政厅向财政部申报，限额以上项目经省政府常务会审定后，再向财政部申报。三是择优扶持，分类管理。在项目前期准备期间，省财政厅、省发改委紧密配合、各司其职，广泛征求各市（州）财政部门、省级项目主管部门意见，结合审计部门每年的审计情况，对财政状况较好、配套资金落实和有还贷能力的市县和部门所申报的贷款项目，积极予以支持，优先申报；对财政赤字较大，配套资金和还贷能力差的地县和部门，原则上不予支持，重点是抓好现有已实施贷款项目配套资金和债务的落实。四是紧密配合，联动监管。在项目执行期间，省财政厅十分注重与省发改委等其他外贷委成员单位的沟通配合，十分注重调动项目主管部门的积极性，十分注重维护项目单位的利益，采取联合制定项目管理办法，联合开展省内项目资金财务检查、专项资金使用检查，联合督促和监督有关市（州）和部门限期整改，联合办公加快资金拨付进度，联合开展人员培训等手段，加强项目监管，提高服务质量和管理水平。

（二）建章立制，确保体制有效运行。

在具体的外国政府贷款管理工作中，我们以现有管理体制为基础，根据实际情况，建立健全了外国政府贷款管理制度体系。一是制订、印发了《甘肃省财政厅利用外国政府贷款项目财务和债务评审操作规程（试行）》，这是我省外贷管理领域首次就项目评审操作办法以正式文件形式做出明确规定；二是认真贯彻财政部出台的《外国政府贷款管理规定》，研究制定了《甘肃省外国政府贷款管理实施办法》；三是加大宣传力度，及时转发了财政部《外国政府贷款转贷管理办法》、《外国政府贷款采购管理办法》等具体制度，要求各市州及相关单位严格按照办法所规定的要求，加强与转贷银行、采购代理公司的协作配合，强化项目监管，全程参与项目下的转贷、采购工作等；四是紧密联系国外贷款工作特点，以加强内部控制为切入点，研究制定了《外国政府贷款项目管理工作规程》、《国际处财务管理工作规程》等多项制度，并汇编成册印发给有关单位，切实推动了管理体制创新。

经过摸索实践，我省已初步形成一套层次分明、覆盖全面、职责明确的制度体系和实施办法，全省外国政府贷款管理工作基本实现了有章可依，有规可循。

（三）稳健高效，努力实现外国政府贷款项目“科学化、精细化”全过程管理。

在项目准备及申报阶段，我们科学规划，认真筛选，严格审查地方申请文件的完备性和担保环节的有效性。对企业执行的外资项目，将企业的反担保作为对外申报项目的前提，通过对企业资产的合理质押、抵押，降低市县财政部门担保风险。对通过初步审查的拟申报外国政府贷款项目，省财政厅委托专业机构进行债务与风险评估，对外贷项目的偿债能力、还贷方案、汇率风险等进行全面审查。在中介机构评审的基础上，省财政厅内部按照项目、财务分别审核、共同汇总的工作程序，外部则加强与转贷银行的合作，要求转贷银行依据其专业判断出具明确评审意见。通过不同机构的专业审查，更全面地掌握了项目单位运营状况和地方财政债务承受能力，规避了财政风险，为决策提供了依据。

在项目实施环节，我们加强与转贷银行、采购代理公司及项目主管部门的协作与配合。督促转贷银行提前进场，做好服务工作；组织、配合有关项目单位做好外方评估、督导检查、提款报账等工作，协调处理项目单位遇到的困难；通过奖惩结合的方式，督促相关行业主管部门及市州政府，做好重点项目配套资金的落实工作；按照有关转贷、采购管理办法和财务制度的规定，认真开展对重点项目的专项检查；加强对招标采购的监督管理，积极参与招投标程序的监督和到货验收、支付等环节的备案审查或检查等；认真配合省审计厅对我省外国政府贷款项目具体情况、项目效益、债务偿还、还贷准备金提取和支出、专用账户等进行的专项或年度审计等，对发现的问题及时加以整改，切实提高项目实施质量和资金管理水平。

在债务管理方面，我们加强对基础数据的统计和核查，按期形成财务债务报表和在建项目情况汇总表，研究建立了对各地贷款债务基础数据报表报送情况通报制度和定期对账机制。根据我省债务管理特点和实际需要，完成全省债务管理软件的研发，并计划逐步推广实施。加强省级还贷准备金的管理，督促市州充实本级还贷准备金。按期偿债，切实维护主权债务信誉。认真履行担保义务，加大奖惩力度，配合转贷银行对部分拖欠债务的项目单位进行催缴，对不能有效履行还款责任的地区在新上项目方面给予限制。

（四）求实创新，加强外国政府贷款贷后跟踪与服务。

2010年以来，我们按照贴近省情、贴近基层，贴近项目的“三贴近”要求，以了解情况和督导检查为目的，加大外国政府贷款贷后跟踪管理和专题调研力度。一是按照财政部的要求，先后完成外国政府贷款项目绩效评价、提前还款再转贷项目和在建日元贷款项目的清理检查，配合财政部驻甘肃专员办完成我省在建外国政府贷款项目的监督检查等工作。二是组织、配合项目执行单位召开项目经验推广会，做好如日元贷款风沙治理项目经验总结和推广，配合外方完成日贷节水灌溉等项目的后评价工作，并取得良好结果。三是坚持把调查研究作为加强外国政府贷款管理工作的重点，加大外国政府贷款督导检查力度。我们把赴市州项目地区实地调研及检查定期化、制度化，在年初制定工作计划时，便明确当年调研安排与检查重点。2011年，我们先后赴我省陇南、定西、天水、白银、张掖、平凉、庆阳、甘南、临夏等地区进行实地调研和检查，以资金使用规范情况为重点，对当地已竣工或在建的外国政府贷款项目，特别是利用外国政府贷赠款实施的地震灾后重建项目，进行了督导检查。针对项目建设中存在的一些问题，或要求项目单位限期整改，或协调组织，帮助项目单位解决实际困难，体现了服务基层、求真务实的工作作风，受到了项目单位的欢迎与称赞。

（五）宣传引导，积极营造良好工作氛围。

我们始终坚持把宣传工作作为工作重点之一，努力做到宣传工作科学定位、目标明确、渠道畅通、方式有效。在具体工作，努力实现宣传的三个“扩大”，一是扩大外国政府贷款项目建设成果和政策宣传力度。认真总结经验，通过利用电视、报纸、杂志等形式的广泛宣传，提高了全省对利用外国政府项目工作的认知度；二是扩大甘肃社会经济发展理念的对外宣传力度，利用好各种外事接待、会议、研讨平台，宣传我省经济社会发展和利用外国政府贷款工作取得的成果；三是扩大发行渠道和范围，做好《甘肃外贷管理动态》编撰和发放力度。2010年以来，我们充分发挥《甘肃外贷管理动态》的宣传平台的职能，加大撰稿密度。在发送范围上，更加注重广泛性和时效性，做到了事后即编，审后即发。发送单位包括省直各部门、各市州政府和财政部门、全部财政省直管县政府和财政部门，以及相关项目单位等。通过及时公布贷款信息，交流项目管理经验，为更加有效地开展外国政府贷款工作创造了环境，营造了氛围。

（六）学习提升，着力打造高素质管理队伍。

2011年，我们加大了对全省外贷管理部门的组织培训力度，一是按照财政部的要求和安排，认真选派相关负责人员参加财政部组织的各类培训活动、会议等；二是积极组织省级培训、学习等，先后举办了“全省财政外经管理暨国外贷款债务清理工作会议”，参会代表180余人，传达了财政部金融司2011年工作会议精神，安排部署了全省国外贷款债务清理工作；举办“全省外资贷款项目管理培训班”，来自全省各市州、省直管县和有关项目单位的代表近150人参加了培训，培训班为适应新形势对财政外经工作提出的新要求、提高财政外经管理人员业务素质、增强财政外经工作服务大局的主动性和前瞻性奠定基础。

三、工作中的几点体会

在完善工作体制和创新工作机制、做好具体贷款管理工作的过程中，我们有这样几点体会：

（一）服务意识是根本。

我厅在加强外国政府贷款管理工作的过程中，始终坚持以服务好全省经济社会发展大局、服务好项目单位为根本原则，以如何理顺工作关系、提高工作效率，如何有利于贷款管理工作为出发点，以如何建立科学有效的贷款管理体制机制为落脚点。正因为如此，虽然遇到了这样那样的困难，但最终还是获得了有关领导和相关部门的理解、支持。

（二）自身过硬是基础。

财政部门作为外国政府贷款归口管理部门，在“借、用、还”各个环节始终处于主导地位，肩上的责任十分重大。如果没有相应的政策水平，没有很好的沟通协调能力，没有高素质的专业管理人才，没有各级领导的大力支持，就不可能在其他相关部门以及项目单位中建立起威信，不可能在关键的时刻，推动贷款管理体制机制改革完善，不可能在处理重大问题的时候，做到得心应手。省财政厅、省外贷办从归口管理之日起，就非常重视自身队伍建设，从“一把手”厅长到分管副厅长，非常重视和关心支持外国政府贷款管理工作，历任处长都把人才培养摆在了工作的首要位置，积极创造条件，不断提高每位干部的思想素质、业务素质，为开展工作打下了坚实的基础。

（三）抓住时机是关键。

首先，我们抓住了国务院机构改革方案实施的有利时机并争取到省政府领导的支持，将全省政府主权外债统一归口于财政部门管理，成立了外贷委，初步理顺了工作关系；其次，抓住了财政部38号部长令出台以及《外国政府贷款管理规定》及一系列办法出台的有利时机，及时修订完善了原有的章程和管理办法，建立了更加科学有效的管理体制机制和工作程序。

（四）关口控制是保障。

财政部门要实现全过程管理，还需有必要的制约手段，否则就不能保障其职能的有效发挥。在全过程管理中，财政部门往往在事中监管上是强项，而在事前立项把关上参与力度不够，后评价工作需要加强。为此，我省在制定、修订章程和管理办法的过程中，强化了财政部门在项目申报阶段的职能，制定了必要的制约手段。以贷款申请为例，一是在申报程序上，我省外国政府贷款项目的提出必须经由省外贷办提交省外贷委审议通过后方可对外申报，而省外贷办设在省财政厅，这就大大增强了财政部门在项目申报阶段的话语权；二是实行贷前财务债务风险评估制度，由省财政厅组织实施，评估结果作为是否立项和提交外贷委会议的重要依据等。