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全国PPP综合信息平台项目库第5期季报

  摘要  

  为促进项目管理、信息公开和交易对接,全国 PPP 综合信息 平台项目库于 2016 年初正式启动运行,利用“互联网+”和大数据 手段,提高政府 PPP 项目管理水平,拓宽政府服务市场社会渠道。 一年运行结果证明,创新政府管理方式和手段是 PPP 改革成功实 施的重要保障。  

  国家示范项目,截至 2016 年 12 月末,共计 743 个,投资额 1.86 万亿元。其中,已签约落地 363 个,投资额 9,380 亿元;落 地率 49.7%,第一、二、三批示范落地率分别为 100%、62.4%、 42.9%,全国落地示范项目呈逐月稳步增长态势。行业方面,市政工程类落地数居第一,交通运输类、环境保护和生态建设类分居二、三位;地区方面,山东落地数居第一,河南、河北分居二、 三位;项目平均落地周期为 12.8 个月,比 6 月末缩短 0.7 个月, 第三批示范项目平均落地周期 11 个月,比前二批少 4 个月;民 营社会资本参与率 39%,比 6 月末提高 3 个百分点。  

  全国入库项目,截至 2016 年 12 月末,共计 11,260 个,投 资额 13.5 万亿元。其中,已签约落地 1,351 个,投资额 2.2 万亿 元,落地率 31.6%。全国入库项目和落地项目均呈逐月持续稳步 上升态势。行业方面,市政工程、交通运输、城镇综合开发 3 类 入库项目数居前 3 名,合计占入库总数的 54%;地区方面,贵州、山东(含青岛)、新疆、四川、内蒙古位居项目数前五名,合计占入库项目总数的 48.0%,山东(含青岛)已落地项目占全国落 地总数的 16.4%,列各地之首,新疆、浙江分列二、三位。项目回报机制方面,全年政府付费和可行性缺口补助两类项目比重逐步提高。  

  PPP 改革助力贯彻落实新发展理念,推动经济结构绿色低碳化,城市间交通基础设施发展和经济提质增效,公共服务共建共享,提高供给效率和质量。截至 12 月末,全国入库项目中绿色 低碳项目占 58.7%,其中签约落地项目 792 个,投资额 8,296 亿 元;交通运输领域签约落地项目 186 个,投资额 7,429 亿元;三 四线城市教育医疗养老三个领域签约落地项目 115 个,投资额 806 亿元。  

  少花钱、多办事、办好事是 PPP 项目物有所值的目标。对 2016年通过物有所值定量评价的 335 个国家示范项目分析表明, 在项目全生命周期内,PPP 模式与传统投融资模式相比,平均每 个项目节省政府投入约 3.8 亿元。  

  正文  

  财政部建立全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台及项目库(以下简称项目库),按《关于规范政府和社会资本合 作综合信息平台运行的通知》(财金[2015]166 号)审核要求, 将全国拟采用和已采用 PPP 模式的项目全部入库,旨在促进项目 管理、信息公开和交易对接。项目库于 2016 年初正式启动运行, 截至 12 月末,全国入库项目 11,260 个,投资额 13.5 万亿元。其 中,已签约落地的 1,351 个,投资额 2.2 万亿元;国家示范项目 743 个,投资额 1.86 万亿元。  

  本报告包括截至 12 月末项目库基本情况、2016 年入库项目 变化趋势、PPP 助力贯彻落实新发展理念等内容,具体如下:  

  一、12 月末项目库基本情况  

  (一)国家示范项目  

  截至 2016 年 12 月末,国家示范项目 743 个,投资额 1.86 万亿元。其中,2014 年第一批 22 个(最初为 30 个,已陆续调 出 6 个,即将调出 2 个),投资额 709 亿元;2015 年第二批 205 个(最初为 206 个,调出 1 个),投资额 6,267 亿元;2016 年 第三批 516 个,投资额 1.17 万亿元。  

  1. 示范项目“灯塔”和“标杆”作用进一步显现  

  PPP 项目按全生命周期分为识别、准备、采购、执行和移交 5 个阶段。2016 年 1 月末和 12 月末分别处于这 5 个阶段的三批 示范项目数量和投资总额情况如图 1-1-1 和图 1-1-2。2016 年 10月,第三批示范项目公布,项目数和投资额比前二批大幅提高, 故年底各阶段示范项目数及投资额都有较大变化。总体来看,12月末识别阶段项目数及投资额有所减少,执行阶段项目数及投资 额大幅提升。  

  12 月末,已签约落地的示范项目 363 个,比 1 月末增加 297 个;落地示范项目投资额达 9,380 亿元,比 1 月末增加 7,234 亿 元。其中,第一、二、三批示范中分别有 22 个、121 个和 220 个落地。  

 

  图 1-1-1  1 月末、12 月末各阶段示范项目数对比  

 

 

  图 1-1-2  1 月末、12 月末各阶段示范项目投资额对比   

  项目落地率,指执行和移交 2 个阶段项目数之和与准备、采 购、执行、移交 4 个阶段项目数总和的比值。按此口径统计,12 月末示范项目落地率 49.7%。其中,第一、二、三批示范的落地 率分别为 100%、62.4%、42.9%,如图 1-1-3。  

 

  图 1-1-3  12 月末一、二、三批示范项目落地率  

  2. 示范区域和领域不断扩大  

  第一批示范项目覆盖 11 个省份和 4 个领域,第二批覆盖 28 个省份和 16 个领域,第三批覆盖 30 个省份和 18 个领域。  

  各地方示范项目数与 12 月末落地数如图 1-1-4。山东已有 37 个示范项目签约落地,居全国第一,其后为河南 31 个、河北 26 个、安徽 21 个、云南 20 个。  

 

  图 1-1-4  各地方示范项目数与 12 月末落地数对比  

  项目库共包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、 政府基础设施和其他 19 个一级行业。  

  各行业示范项目数与 12 月末落地数如图 1-1-5。  

 

 

  图 1-1-5  各行业示范项目数与 12 月末落地数对比  

  363 个落地示范项目中,市政工程类 180 个,占 50%,自 5 月以来连续稳居首位;交通运输类 37 个,占 10%;生态建设和环境保护类 30 个,占 8%;水利建设类项目 21 个,占 6%;教育、 医疗、养老三类合计 36 个,占 10%,如图 1-1-6。  

 

  图 1-1-6  12 月末落地示范项目行业分布  

  3.落地周期不断缩短  

  项目落地周期,指从项目发起到签署 PPP 项目合同所用时 间。规范 PPP 项目发起、准备和采购等操作流程,给以足够的落地时间,能够为建设运营打好基础。考虑项目前期准备和采购社会资本所需必要时间,这里仅对项目库内信息显示落地周期不少于 6 个月的 247 个落地示范项目进行分析。经统计,各项目落地 周期介于 6 个月到 51 个月之间,如图 1-1-7。平均每个项目落地 周期 12.8 个月,与 6 月末 53 个示范项目平均落地周期 13.5 个月 相比,缩短 0.7 个月。 

    

 

  图 1-1-7  247 个示范项目落地周期分布  

  从 12 月末各批次国家示范项目平均落地周期比较,第一批 中 20 个示范项目的平均落地周期为 15.0 个月,第二批中 83 个 的平均落地周期为 15.6 个月,第三批中 144 个的平均落地周期 为 11.0 个月,第三批比前两批少 4 个月。  

  随着 PPP 工作的推进,相关各方能力提高和经验增长,落地 周期呈缩短趋势,落地速度加快,落地效率提高。  

  (二)全国入库项目  

  1. 入库项目和落地项目均持续稳步上升  

  截至 2016 年 12 月末,全国入库项目 11,260 个、总投资 13.5 万亿元,其中识别阶段 6,987 个,总投资 6.7 万亿元;准备阶段 1,936 个,总投资 3 万亿元;采购阶段 986 个,总投资 1.5 万亿 元;签约落地 1,351 个,总投资 2.2 万亿元;移交阶段尚无项目。 12 月末,全国入库项目落地率为 31.6%,与 1 月末、3 月末、6 月末、9 月末落地率 19.6%、21.7%、23.8%、26.0%相比,项目 落地数和落地率稳步上升。  

  2. 入库项目地区集中度较高  

  按入库项目数排序,贵州、山东(含青岛)、新疆、四川、 内蒙古位居前五名,分别为 1,788 个、1,087 个、852 个、848 个、 828 个,合计占入库项目总数的 48.0%。按入库项目投资额排序,贵州、山东(含青岛)、云南、河南、四川位居前五名,分别为 16,034 亿元、12,229 亿元、10,302 亿元、9,538 亿元、9,180 亿元, 合计占入库项目总投资的 42.4%。  

  各地方 12 月末与 1 月末的入库项目数、投资额对比情况分 别如图 1-2-1 和图 1-2-2。  

 

  图 1-2-1  12 月末入库项目数地域分布情况  

 

  图 1-2-2  12 月末入库项目投资额地域分布情况(亿元)  

  12 月末执行阶段项目 1,351 个,比 1 月末增加 1,058 个落地, 增长 361%。从落地项目地域分布来看,山东(含青岛)222 个, 占落地项目总数的 16.4%;新疆 146 个,占 10.8%,位居第二; 随后依次是浙江 88 个、四川 81 个、河南 77 个。从落地项目投资额地域分布来看,贵州、河北、山东(含青岛)、北京、云南 居前五名,分别为 2,656 亿元、2,114 亿元、1,927 亿元、1,743 亿元、1,488 亿元,合计占落地项目总投资额的 44.4%。 12 月末落地项目、投资额地域分布情况,如图 1-2-3 和图 1-2-4。 

 

  图 1-2-3  截至 12 月末落地项目数地域分布情况 

 

  图 1-2-4  截至 12 月末落地项目投资额地域分布情况(亿元) 

  3. 市政工程、交通运输、城镇综合开发等行业领跑项目库  

  截至 12 月末,各行业 PPP 项目数及投资额如图 1-2-5 和图 1-2-6。其中,市政工程、交通运输、城镇综合开发 3 个行业项目 数和投资额均居前 3 名,合计分别占入库项目总数、总投资的 54%、68%。  

  与 1 月末相比,新增入库项目数和投资额按行业分布分别如 图 1-2-7 和图 1-2-8。其中,市政工程、交通运输、旅游和城镇综 合开发 4 个行业的新增项目数较多,分别为 2,170 个、614 个、 307 个和 221 个;交通运输、市政工程、城镇综合开发和旅游 4 个行业的新增投资额较大,分别为 17,232 亿元、17,190 亿元、 4,989 亿元和 2,882 亿元。  

 

  图 1-2-5  12 月末入库项目数行业分布情况  

 

  图 1-2-6  12 月末入库项目投资额行业分布(亿元)  

 

  图 1-2-7  12 月末比 1 月末新增入库项目数行业分布  

 

  图 1-2-8  12 月末比 1 月末新增投资额行业分布(亿元)  

  4. 政府付费和可行性缺口补助两类项目占比逐步提高 

  截至12月末,按照三种回报机制统计,使用者付费项目4,687 个,投资 4.60 万亿元,分别占入库项目总数和总投资的 42%和 34%;政府付费项目 3,591 个,投资 3.37 万亿元,分别占 32%和 25%;可行性缺口补助项目 2,982 个,投资 5.52 万亿元,分别占 26%和 41%,如图 1-2-9 和图 1-2-10。全年政府付费和可行性缺 口补助两类项目比重逐步提高到占 60%左右,使用者付费项目比 重逐步下降到占 40%左右。  

 

  图 1-2-9  12 月末入库项目数按回报机制分布(个)  

 

  图 1-2-10  12 月末入库项目投资额按回报机制分布(亿元)  

  二、2016 年入库项目变化趋势  

  (一)国家示范项目落地率变化趋势  

  国家示范项目落地率变化如图 2-1-1。1 月到 9 月,示范项目 落地率稳步提升。10 月第三批示范项目数据纳入计算,故落地 率有所下降;11 月以来落地率又稳步提升。  

 

  图 2-1-1 国家示范项目落地率变化  

  (二)全国入库项目规模变化趋势  

  2016 年,自年初的 6,997 个项目,8.1 万亿元,增长至年末 的 11,260 个项目,13.5 万亿元,项目数及投资额都有大幅提高, 分别增长 61%、66%,并按月呈持续稳步上升的状态,如图 2-2-1 和图 2-2-2。7 月末以来增速放缓。  

 

  图 2-2-1  各阶段入库项目数月度变化(个) 18  

 

  图 2-2-2 各阶段入库项目投资额月度变化(万亿元)  

  (三)全国入库项目落地情况变化趋势  

  全国项目落地数及落地率总体处于稳步上升的状态,如图2-3-1 和图 2-3-2。  

 

 

  图 2-3-1  2016 年各月份落地项目数  

 

  图 2-3-2  2016 年各月份落地率变化  

  三、PPP 助力贯彻落实新发展理念  

  (一)践行绿色低碳理念,助力结构优化  

  公共交通、供排水、生态建设和环境保护、水利建设、可再生能源、教育、科技、文化、养老、医疗、林业、旅游等多个领域 PPP 项目都具有推动经济结构绿色低碳化的作用。按该口径, 截至 12 月末,全国入库项目中绿色低碳项目 6,612 个、投资额 5.5 万亿元,分别占全国入库项目的 58.7%、40.5%。其中,已签 约落地项目 792 个,投资额 8,296 亿元,与 1 月末相比,新增落 地项目 581 个,新增落地投资 5,570亿元,落地率由 1月末的 23% 提高至 32%。12 月末与 1 月末绿色低碳项目数和投资额对比见 图 3-1-1 和图 3-1-2。  

 

  图 3-1-1  12 月末与 1 月末绿色低碳项目数对比  

 

  图 3-1-2  12 月末与 1 月绿色低碳项目投资额对比(亿元)  

  (二)推动城市间交通基础设施发展,服务于经济提质增效  

  交通运输是城市间基础设施互联互通的重要领域。交通运输PPP 项目一直位居各领域前列,截至 12 月末,交通运输领域全 国入库项目 1,375 个,投资额 4.0 万亿元。其中,已签约落地项 目 186 个,投资额 7,429 亿元,与 3 月末相比,交通运输领域新 增落地项目 152 个,新增落地投资 6,892 亿元,落地率由 3 月末的 14.7%增加至 31.2%。12 月末与 3 月末项目数和投资额对比见 图 3-2-1、图 3-2-2。随着交通运输领域 PPP 项目的进一步开发落 地,PPP 模式将为提高城市间基础设施互联互通、助力经济发展 提质增效发挥更大作用。  

 

  图 3-2-1  12 月末与 3 月末交通运输领域项目数对比  

 

  图 3-2-2  3 月末与 12 月末交通运输领域项目投资额对比(亿元) 

  (三)提高三四线城市公共服务水平,着力补齐公共服务短板  

  以教育、医疗、养老等入库项目排除其中一二线城市本级及其下辖各区项目后剩余的项目为统计口径,初步分析 PPP 模式对提高三四线城市相应领域的贡献。目前,缺乏官方对一二三四线城市的划分,这里按照《第一财经周刊》旗下数据新闻项目“新 一线城市研究所”于 2016 年 4 月发布的《2016 中国城市商业魅 力排行榜》的划分,一二线城市共 49 个。  

  截至 12 月末,三四线城市的教育、医疗、养老项目共 1,237 个,投资额共 5,656 亿元,识别、准备、采购、执行等阶段项目 数如图 3-3-1。其中,已签约落地项目 115 个,投资额 806 亿元。 与 3 月末相比,教育医疗养老三个领域新增落地项目 75 个,新 增落地投资 455 亿元,落地率由 3 月末的 18.0%增加至 24.8%, 落地项目数及投资额显著提高。  

 

  图 3-3-1  12 月末与 3 月末教育、医疗、养老各阶段项目数  

  (四)提升民营企业参与度,激发市场活力 

  从所有社会资本合作方类型角度分析。截至 12 月末,277 个落地示范项目的签约社会资本信息已入库,包括 175 个单家社 会资本项目和 102 个联合体项目,签约社会资本共 419 家,包括 民营独资 104 家,民营控股 59 家,港澳台 16 家,外商 6 家,国 有独资 119 家,国有控股 113 家,另外还有类型不易辨别的基金 公司和上市公司共 2 家。民营企业(含民营独资和民营控股)163 家,占比 39%,如图 3-4-1,比 6 月末按照 82 个示范项目统计的 结果高 3 个百分点。  

 

  图 3-4-1  419 家社会资本的分类及占比  

  从按不同社会资本分类的示范项目角度分析。社会资本合作方为民营、含民营及外资的联合体、外资、国有资本、不含民营 及外资的联合体等五类项目分别有 77、62、13、85、40 个。民 营、含民营及外资的联合体两类项目数合计 139 个,占比 50%, 如图 3-4-2,比 6 月末按照 82 个示范项目统计的结果高 11 个百 分点。  

 

  图 3-4-2  277 个项目按不同社会资本分类项目数及占比 

  民营资本、含民营及外资的联合体等两类项目的投资额合计占比也达 45%,如图 3-4-3。  

 

  图 3-4-3  277 个项目按不同社会资本分类投资额及占比 

  从民营企业参与领域角度分析。139 个民营、含民营及外资 的联合体项目覆盖 13 个领域。其中,位居前列的领域是市政工 程 63 个,交通运输 11 个,水利建设 11 个,生态建设和环境保 护 10 个,如图 3-4-4。与 6 月末按照 82 个示范项目统计的结果 相比,民企进入 PPP 领域新增城镇综合开发、旅游、文化等。民 营企业和含民营及外资联合体参与的领域逐渐扩大。  

 

  图 3-4-4  139 个含民营和外资的项目领域分布  

  (五)取得物有所值效果,提升公共服务供给效率  

  少花钱、多办事、办好事是 PPP 项目物有所值的目标。2015 年 12 月末,《PPP 物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167 号)发布。因此,分析范围是 2016 年内通过物有所值定量评价 的示范项目,截至 2016 年 12 月末,符合该条件且物有所值定量 评价信息已录入项目库的示范项目共 335 个。  

  通过物有所值定量评价的指标是物有所值量值(VFM 值) 大于 0。VFM 值是针对传统投融资模式下参照项目测算的公共部 门比较值(PSC 值)与针对 PPP 项目测算的政府方全生命周期 净成本(PPP 值)之差。335 个示范项目的 PSC 值之和是 6,972 亿元,PPP 值之和 5,705 亿元,政府方计划投资额之和是 6,949 亿元。PPP 值之和比投资额之和小 1,244 亿元,平均每个项目约 小 3.7 亿元;PPP 值之和比 PSC 值之和小 1,267 亿元,平均每个 项目约小 3.8 亿元,表明 PPP 模式与传统投融资模式相比,能节省政府投入,提升公共服务供给效率。  

  按回报机制分析,335 个示范项目中,使用者付费、政府付 费、可行性缺口补助类分别占 61 个、99 个、175 个,平均每个 项目物有所值量值分别为 2.4 亿元、2.7 亿元、4.9 亿元。无论是 哪种回报机制的项目,PPP 通过市场公开竞争都能实现物有所值 目标。 

 

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