在“以管资本为主加强国有金融资产监管”制度框架下，谁来管？怎么管？管什么？《规定》对上述问题予以阐释。《规定》的发布实施必将对全面提升国有金融资本管理的科学化、规范化、制度化水平产生重要影响。

　　近日，国务院办公厅印发《国有金融资本出资人职责暂行规定》（下文简称《规定》），首次明确“以管资本为主加强国有金融资产监管”。在此之前，2018年6月，中共中央、国务院印发《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（下文简称《指导意见》），明确由各级财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责，对国有金融资本管理作出了纲领性部署。

　　《规定》既是对实施《指导意见》的具体政策落实，也是贯彻十九届四中全会建立“以管资本为主的国有资产监管体制”精神的重要举措。《规定》阐释了“以管资本为主加强国有金融资产监管”制度框架下，“谁来管、怎么管、管什么”等关键问题。《规定》的发布实施必将对全面提升国有金融资本管理的科学化、规范化、制度化水平产生重要影响。

　　关于“谁来管”，主要是压实了财政部门履行国有金融资本出资人职责的地位。《规定》在《指导意见》基础上进一步明确：“财政部门以管资本为主加强国有金融资产监管”。财政部门集中统一履行国家出资金融机构的出资人权利，以管资本为主加强国有金融资产监管，有益于改善国有金融资本管理长期存在的职责分散、权责不明、授权不清、部门利益固化等问题。

　　财政部门管理国有金融资本的优势主要体现在两个方面：一是财政部门在实施财政政策和进行国有资产监督管理两方面特有的“二元”身份使其具有根据金融业发展规划，协同其他相关部门、调控国有金融资本配置、优化国有资本结构与布局的能力；二是金融行业的高风险特性，决定了其风险的负外部性远大于非金融行业，而财政部门统一履行国有金融资本出资人职责具有更高层次的站位和更为全局性的视野，有利于国有金融资本监督管理保持应有的审慎。

　　长期以来，财政部门作为国有金融资本的主要监督管理部门，已形成了资产基础管理、经营预算、保值增值、薪酬管理、派出股权董事等相对健全的管理体系，积累了管理经验，这为财政部门有效集中统一履行国有金融资本出资人职责提供了基础。《规定》进一步压实了财政部门履行国有金融资本出资人职责的地位，力推以管资本为主的管理方式，有助于国有金融资本健康和可持续发展，有利于国有金融资本做强做优做大。

　　关于“怎么管”，主要是明确了财政部门直接管理和委托管理的资本管理模式，给予“委托管理”以合法性地位，体现了国家所有权管理政策的务实。《指导意见》虽明确由财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责，但在具体资本管理方式上也为实践中因时制宜和因地制宜的“改革”留下了应有的选择空间。

　　作为贯彻《指导意见》的具体举措，《规定》将“财政部门根据需要可以分级分类委托其他部门、机构管理国有金融资本，发挥国有金融资本投资、运营公司作用”摆在重要位置，强调了财政部门委托其他部门、机构（下文简称“受托人”）管理国有金融资本的合法性，并凸显了国有金融资本投资、运营公司的核心地位。作为财政部门集中统一履行出资人管理职责的一种创新实现形式，委托管理模式强调受托人接受财政部门委托，负责组织实施国有金融资本管理工作，受财政部门制定的资产管理制度等规范和约束，并接受财政部门监督。在我国渐进式改革背景下，委托管理模式作为一种过渡制度安排，能够有效避免因对国有金融机构强制股权划转所造成的，影响国有企业的信用评级、资产质量、投资回报、保值增值、绩效评价，乃至可持续发展等诸多问题。

　　《规定》为地方国有金融资本管理体制改革提供了行动指引。在各地体制设计时应根据当地国有金融资本管理的实际情况，结合权属金融资本的功能属性与目标定位，在直接管理模式与委托管理模式之间形成不同的组合。当然，无论采取何种国有金融资本管理模式，都应以国有金融资本集中统一管理为基本前提，做到财政部门履行出资人职责的身份不变、产权管理责任不变、执行统一规制不变、全口径报告职责不变。

　　关于“管什么”，主要是界定了以管资本为主加强国有金融资产监管的责权范围。《规定》明确以管资本为主加强国有金融资产监管，财政部门重点是管好国有金融资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，依法享有国家出资金融机构的资本管理与监督、重大事项管理和管理者的选聘与考核。这既是转变国有金融资产监管职能的重要举措，也是深化国有金融机构改革的重要方向。

　　一方面，《规定》以责权清单的形式列示了财政部门履行出资人职责的十项主要职责和八项主要义务，以及受托人接受财政部门委托管理国有金融资本的五项主要权利和六项主要义务。《规定》特别强调对国家出资金融机构重大事项管理职责的落实，并将其列为出资人机构的核心权利。另一方面，《规定》明确了财政部门在所出资金融机构管理者选择与考核、责任追究、激励和约束机制等方面的行权内容和方式，并要求根据不同金融机构的战略定位和发展目标，分类建立健全管理者选任、考核、奖惩等机制，以差异化的考评体系优化国有金融资本管理的委托代理关系，提高管理绩效。

　　国有金融资本管理体制改革不仅是完善国有资本管理体制的重要任务，也是促进国有金融机构服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的重要途径。《关于完善国有金融资本管理的指导意见》和《国有金融资本出资人职责暂行规定》的发布和实施，使这一改革有了可操作性遵循。各地需要根据国有金融资本的管理现状及特点，确定好改革的重点、路径、次序和方法，创新性地贯彻实施好《指导意见》和《规定》，以促进我国国有金融业健康可持续发展，使金融机构更好地服务实体经济发展。

　　（作者系山东财经大学副校长、教授、博士生导师）