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稳步推进农村信用社体制改革
------关于浙江省农信社改革的调查报告

 

 

根据党的十六大提出的全面建设小康社会的奋斗目标和《中共中央、国务院关于进一步加强金融监管,深化金融企业改革,促进金融业健康发展的若干意见》(中发[2002]5号)的精神,为加快农村信用社管理体制和产权制度改革,国务院决定2003年在八个省进行农村信用社的改革试点工作。浙江作为改革试点之一,认真制定了改革实施方案,积极推动了这项工作的顺利进展。为认真做好农村信用社改革的各项工作,及时了解改革进展及存在的问题,20041月上旬,我们对浙江省农村信用社改革情况进行了专题调研。

 

一、     浙江省农村信用社的基本情况

 

浙江省农村信用社成立于20世纪50年代初期,至2003年末,全省有市级联社2家,县(市、区)联社81家,农村信用社983家,信用分社2528家,储蓄所580家,信用服务站5251家,机构遍及全省各城乡,为浙江省农业和农村经济发展做出了积极贡献。

(一)地位与作用

浙江省农村信用社坚持立足农村,定位农户和农村中小企业,通过推广“农户小额信用贷款”、“农户联保贷款”、建立“信用村”等方式,解决不同层次农户的贷款需求,拓宽农业、农村和农民(以下简称“三农”)的金融服务空间,现已成为浙江省农村金融的主力军。

1、农业贷款的主要来源。自1996年与农业银行“行社脱钩”以来,浙江省农村信用社累计发放贷款8349.8亿元,其中发放纯农业贷款1027.2亿元。截至200311月末,浙江省农村信用社农业贷款余额和乡镇企业贷款余额分别达567亿元和915亿元,占全省金融机构同类贷款余额的91.27%81.23%。特别自2000年以来,浙江省农业贷款新增额基本由农村信用社提供,成为浙江省农业贷款的主要来源。

2、县域经济的金融支柱。在浙江省81家县(市)联社(其中农村合作银行1家)中,存款规模超100亿元的联社有5家,50-100亿元的联社有4家,20-50亿元的联社有31家。这些联社的存贷款总量占当地存贷款总量的三分之一以上,为地方经济发展提供了及时的资金支持和金融服务,已成为当地县域经济发展的金融支柱。

(二)经营情况

自组建以来,浙江省农村信用社在各级政府部门支持下,大力开拓各项业务,存贷款余额不断增长,经济效益稳步上升,取得了良好的经营业绩。

1、各项业务快速发展。截至2003年底,浙江省农村信用社存款余额达2399.6亿元,比1996年底“行社脱钩”时增加1707.6亿元,增长246.76%,比2002年底增加545.1亿元,同比(2002年增加337.6亿元)增长61.46%;贷款余额1802.9亿元,比1996年底增加1272.9亿元,增长240.16%,比2002年底增加464.3亿元,同比(2002年增加254.8亿元)增长82.22%。据统计,浙江省农村信用社存贷款余额均列全省金融机构第二位,仅次于工商银行;与全国农村信用社系统相比,仅次于广东省。

2、经营效益逐年好转。2002年,浙江省农村信用社在消化9亿元历史呆账损失的基础上,实现账面利润5.31亿元,2003年又有较大幅度上升,账面盈利达12.24亿元,同比增长130.51%2003年,在浙江省1064家农村信用社中,实现盈利的信用社1030家,占比达96.8%。另据调查,浙江省2003年账面盈利的农村信用社增盈84.78%、亏损信用社减亏60.96%,呈现出经营效益逐年好转的良好态势。

(三)资产状况

在扩大资产规模、提高经营效益的基础上,浙江省农村信用社按照监管部门要求,逐步将工作重心转移到规范内部管理、提高资产质量上,并已初见成效。

1、资产质量有所改善。自“行社脱钩”以来,浙江省农村信用社逐步加大了控制金融风险、规范信贷管理的力度,其不良贷款率已从1997年底的25.42%下降到200311月底的9.44%20012003年连续三年实现不良贷款绝对额、比率“双降”。截至200311月底,浙江省农村信用社不良贷款为170.8亿元,比2002年末下降11.6亿元;不良贷款率为9.44%,同比下降4.18个百分点;抵贷资产为33.3亿元,同比下降1.7亿元;抵贷资产占贷款比率为1.84%,同比下降0.77个百分点。

2、资本充足率有所提高。目前,浙江省正在实施辖内信用社的增资扩股计划,预计经过2-3年的努力,在人民银行专项再贷款、专项票据(银监会2003年批复额度为37.85亿元)等政策扶持的基础上,通过自身的增资扩股,资本充足率将会有所提高。据初步测算,2002年底,专项票据未置换前浙江省农村信用社资本充足率为3.68%,其中有9家信用社资本充足率达到8%,专项票据置换后资本充足率上升为5.61%,其中有10家信用社资本充足率达到8%。但由于不同地区经济发展的不均衡,浙江省仍有部分农村信用社资本充足率过低。例如,在专项票据未置换前,有13家县(市、区)级信用联社资本充足率为-10.62%,专项票据置换后虽有所改善,但仍为负值(-2.91%)。

 

 

二、浙江省农村信用社的改革方案、进展及问题

 

虽然近几年浙江省农村信用社为“三农”服务的水平不断提高,资产质量和经营状况逐渐好转,但随着国家金融体制改革的逐步深入,浙江省农村信用社无论在自身建设,还是在适应为“三农”服务要求等方面,还存在不少困难和问题。为进一步深化农村信用社改革,改进农村金融服务,浙江省按照《深化农村信用社改革试点方案》的要求,制定了适合自身特点的改革方案,并逐步推开。

(一)改革方案

浙江省农村信用社改革方案主要包括整体目标、产权制度、组织形式和法人治理结构四个方面的内容。

1、整体目标。浙江省农村信用社改革的整体目标是:采取产权制度改革一次到位、组织形式改革分阶段实施的办法,经过三到五年时间,形成以农村合作银行为主体、一级法人为补充的股份合作制金融体系。在产权制度改革上,实行一步到位的股份合作制。在组织形式改革上分两个阶段进行,第一阶段主要采取农村合作银行、统一法人、二级法人三种模式;在第二阶段,一级法人升级为农村合作银行,二级法人升级为一级法人或农村合作银行,最终形成以农村合作银行占主导地位的股份合作制金融体系。

2、产权制度。浙江省农村信用社的产权制度改革是按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则,在合作制的基础上,引入股份制,实行股份合作制的产权制度,既解决传统合作制所有者缺位的问题,又防止股份制过分追求赢利最大化、可能偏离为农服务宗旨的倾向,使信用社产权关系得到明晰,监督约束机制得到强化。通过产权制度改革把信用社办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股,为三农服务的社区性地方金融机构,进一步发挥农村金融主力军的作用,更好地支持农村经济结构调整。

3、组织形式。根据浙江省的实际情况,农村信用社改革的组织形式分三种类型:(1)组建农村合作银行。在经济较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大、经营管理水平较高、符合《农村合作银行管理暂行规定》条件的县(市、区),组建农村合作银行。(2)实行县级联社统一法人。在人口较稠密、信用社经营状况较好、符合《农村信用社以县(市)为单位统一法人工作指导意见》条件的县(市、区),撤销乡(镇)农村信用社法人地位,实行县级联社统一法人。(3)保留现有信用社的两级法人体制。浙江省约有该类信用社10家,改革的主要任务是进一步完善合作制,转换经营机制,加强内部管理,条件成熟后实行联社统一法人。

4、法人治理结构。针对浙江省农村信用社目前存在的法人治理结构不完善,“三会”(股东代表大会、董事会、监事会)制度还未建立或流于形式的现状,浙江省农村信用社法人治理结构的改革目标是:健全股东(社员)代表大会、董(理)事会、监事会和经营班子,规范各自的职责和议事规程,建立相互制衡的内控机制。在具体实施中,结合浙江省农村信用社的自身特点,按农民(含个体工商户)、企业法人、员工代表332的比例组建股东(社员)代表大会,按农民(含个体工商户)、企业法人、员工代表443的比例组建董(理)事会。

(二)改革进展

浙江省农村信用社改革主要从管理体制改革和产权制度改革两个方面展开。

1、管理体制改革。管理体制改革的重点是将农村信用社的管理权交由省级政府。为达到此目标,浙江省将成立省农村信用社联合社,并在市级设立派出机构。省联社在省政府领导下,履行行业管理职能,负责对全省信用社的管理、指导、协调;同时,作为具有独立法人资格的省级地方金融机构,根据银监会批准的业务范围,为全省信用社提供相应的金融服务。在时间安排上,浙江省争取2004年上半年前完成省联社的组建工作,随后在11个市设立派出机构。

2、产权制度改革。浙江省农村信用社产权制度改革分三个阶段进行:一是组织准备阶段;二是实施阶段;三是完善提高阶段。

目前,组织准备阶段基本完成,已进入实施阶段(2003111-20041231日)。该阶段的主要工作是分三批组建农村合作银行和县级联社统一法人:第一批,选择萧山、义乌、瑞安3个县(市、区)的农村信用社先组建农村合作银行,选择德清、龙游、奉化3个县(市)的农村信用社实行县级联社统一法人的试点,争取2004年完成组建工作。第二批,2004年上半年完成10 家农村合作银行、20家一级法人的组建工作。全省10余个暂时保留两级法人体制的县(市、区)农村信用联社,2004年上半年完成规范工作。第三批,其余30余个县(市、区)农村信用社,在2004年底前建成农村合作银行10家、一级法人20家。

实施阶段基本完成后,进入完善提高阶段(200511-20061231日)。该阶段的主要工作是对浙江省农村信用社改革试点工作进行总结完善,指导与督促改制后的农村信用社转换经营机制,完善内控制度,建立决策、管理、监督相互制衡的经营机制。同时,积极创造条件,将20家左右符合农村合作银行条件的统一法人信用联社改组为农村合作银行,实行两级法人的信用社全部向统一法人信用联社过渡。

(三)现存问题

由于浙江省农村信用社是小法人金融机构,不同地区的社会经济发展水平、历史包袱、自身管理水平存在较大差异,在深化农村信用社改革进程中,还存在许多困难和问题。

1、历史包袱沉重。浙江省农村信用社自组建以来,几经体制变迁,形成了沉重的历史包袱。调查显示,至2002年末,浙江省有552家农村信用社有亏损挂账,挂账亏损额达20.2亿元,占比52%,亏损信用社138家,亏损额16693万元;至2003年末,浙江省农村信用社累计亏损挂账仍有约19.4亿元,亏损信用社仍有34家,亏损额6517万元。这些历史包袱不解决,将直接影响浙江省农村信用社的正常经营,而如此沉重的历史包袱,完全靠信用社自身消化难度很大。对此,浙江省农村信用社强烈要求国家给予特殊优惠政策,消除历史包袱、化解经营风险。

2、不良资产相对较高。由于长期担负服务“三农”的政策性任务,浙江省农村信用社积淀了大量的不良资产,就其结构分析,主要包括三类:一是国家政策强行并给信用社的不良资产;二是为了发展乡镇企业,地方政府要求信用社贷款所造成的不良资产;三是将农村基金会并入信用社所产生的不良资产。据统计数据显示,截至200311月末,浙江省仍有高风险农村信用社(资不抵债、二呆贷款超30%、备付金比例低于1%163家,占比为15%;账面资不抵债的信用社141家,资不抵债金额18.95亿元;不良贷款比率为9.44%,相对于浙江省金融机构平均水平4.47%来说,不良贷款比率仍处于高位,若进行五级分类试点和推广,浙江省农村信用社的不良贷款比率还会大幅增加。

3、产权处置困难。在多种因素影响下,浙江省农村信用社普遍存在产权不明晰、所有者缺位的现象。据调查,浙江省农村信用社一般由农民、乡镇私营企业入股组成,但这些股份入股自愿,退股自由,基本不参与经营管理,入股实际上已演变为“存款”,社员没有独立产权,不符合产权明晰条件下“谁所有谁管理”的原则。此外,由于长期忽视农村信用社社员的股权,不分红或少分红,信用社盈利大多转化为集体积累,而按照现行制度,集体形成的积累不可分割,这部分资本金应由谁来代表的问题,始终没有明确,客观上造成了浙江省农村信用社产权处置困难的状况。

 

三、政策建议

 

(一)完善相关金融法律法规

由于历史和体制原因,到目前为止,我国对农村合作金融的法律规定仍停留在条例、规定的层面上,如《国务院关于农村金融体制改革的决定》、《农村信用合作社管理规定》等,这些行政法规法律层次较低、法律效力较弱,缺乏一定的权威性。特别是随着市场经济的逐步完善,农业和银行业竞争的日益激烈,现有法律体系已越来越不适应农村信用社的发展要求,急需有关部门制定《合作金融法》、《合作金融企业管理条例》等法律法规,以进一步明确农村信用社金融法律地位,彻底实现由行政命令直接指挥向依法实施金融监管的根本转变,维护农村信用社、社员及客户的合法权益,鼓励和引导农村信用社坚持合作制、兼顾商业化,支持其自主经营,并逐步建立现代企业制度。

(二)健全农村金融服务体系

目前,集政策性、商业性、合作性于一体的农村信用社,不仅不能满足县域经济发展对金融服务的需要,而且自身也面临生存与发展的困境。因此,在深化农村信用社改革的同时,必须加快健全农村金融体系的步伐:(1) 继续完善农业发展银行的农村政策性金融服务,形成农村政策性金融与商业性金融分工明确、各司其责、共同支持农村经济发展的格局。(2)改变邮政储蓄转移农村资金的作法,结合邮政储蓄体制改革,将邮政储蓄资金通过市场机制保留在农村或投入农村经济发展中。(3) 探索建立农村存款保险机制,发展农业保险、大宗农产品期货等,保障农户存款与农村金融机构的可持续发展,分散农村信贷风险。(4)参考其他国家“社区再投资法”的做法,鼓励有关金融机构将从农村社区吸收的资金部分用于本社区,积极探索新的农村金融组织形式和金融产品。  

(三)建立金融风险防范机制

在农村信用社改革的过渡时期,监管部门要注意防范和处置信用社风险,研究建立突发性风险的应急处理机制,特别对可能出现支付风险的信用社,要及时提出处置预案。(1)建立农村信用社的信贷风险监测系统,根据不同资金需求和资金性质,因地制宜地制定信贷管理办法和操作规程,开发信贷管理信息网络,及时了解农产品及其深加工产品的市场动态,做好贷前调查和贷后的跟踪检查。(2)完善农业贷款风险补偿机制,分散和转移部分由自然灾害和市场波动带来的风险,提高农村信贷资金整体营运效益和农村金融业自我修复能力。(3)农村信用社的一切经营活动必须以防范风险、审慎经营为出发点,要积极适应监管体制的改革,坚持按照依法合规经营的要求,严格落实各项规章制度。(4)建立存款保险制度。为了保证正常的金融秩序和社会稳定,保证农村存款人的合法利益,可考虑在农村信用社改革后,在部分有条件的地方开始试点建立存款保险制度。

(四)加大政策扶持力度

针对农村信用社存在的先天弱势,政府部门应该从发展地方经济和保持农村稳定的大局出发,重视农村信用社存在的问题,努力为农村信用社的发展创造良好的外部环境。(1)要取消个别地方政府对农村信用社不合理的歧视政策和限制措施,允许一些专项资金等在农村信用社开户,实现与其他金融机构的平等待遇。(2)尽快落实国务院对农村信用社的各项税收优惠政策,运用再贷款和财政政策等手段,加快不良贷款核销和亏损挂账处置,建立农村信贷资金保障机制并优化社会信用环境。(3)适当放宽农村信用社的经营范围,允许其在城市增设营业网点,吸收城市资金反哺农村经济。

(五)构建新型产权形式

农村信用社的改革,关键在于构建新型产权形式,明晰产权关系,以完善法人治理结构。信用社产权的改革,应根据各地的实际情况进行。在条件成熟的地方,可以进行股份制改造;暂不具备条件的可以比照股份制的原则和做法,实行股份合作制;股份制改革有困难而又适合搞合作制的,也可以进一步完善合作制。产权制度的组织形式,应该因地制宜,一是在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的地区,可以组建股份制银行机构。二是在人口相对稠密或粮棉商品基地,可以县(市)为单位将信用社和县(市)联社各为法人改为统一法人。三是在其他地区,可在完善合作制的基础上,继续实行乡镇信用社、县(市)联社各为法人的体制。四是采取有效措施,通过降格、合并等手段,加大对高风险信用社兼并和重组的步伐,对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社,可考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。

(六)理顺监督管理体制

为配合农村信用社改革的深入,完善“银监会监管、省级政府管理、农信社自主经营”的“三位一体”监督管理体制,需要各有关部门的积极配合与创新。(1)根据《深化农村信用社改革试点方案》精神,农村信用社的“管理”与“监管”将首次分别由省级政府和银监会两个部门承担,因此,处理好两者之间的关系至关重要。双方应当恪守各自的职责,既不推诿,又不“越界”,并且互相支持,对一些重大的棘手问题要协商解决。(2)为防止由于设立省农村信用社联合社可能带来的行政管理权对所有权的侵犯,在成立省联社的同时,可组建全国性的农村信用社协会,协调各级农村信用社联合社之间,农村信用社系统与地方政府之间的关系,以实现农村信用社的顺利转轨。(3)农村信用社交由地方政府管理后,为进一步理顺农村信用社资产财务监管体制,应改变目前由国家税务局管理农村信用社财务的状况,信用社执行财政部统一制定的财务会计制度,明确各级财政部门为其财政财务主管机构,税务部门只负责按照国家有关规定执行相关税收政策

 

                                 二00五年

 

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