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关于完善农村金融制度加大对
三农金融支持若干问题的思考

  

 

  统筹城乡发展和解决三农问题,关系到改革开放和现代化建设的大局,是实现全面小康社会战略目标的必要条件,是贯彻落实科学发展观的要求。统筹城乡发展,解决三农问题需要金融的支持,必须建立能够有效服务三农的农村金融体系,以有效的金融政策推动三农问题的解决。

  一、我国农村金融体系的现状以及存在的问题

  (一)我国农村金融体系的现状

  经过二十多年的改革和发展,我国已初步形成了以农村信用社为主体、农业银行、农业发展银行参与提供信贷,中国人民保险公司和中华联合财产保险公司两家保险公司参与提供农业保险服务的农村金融体系,在支持农村经济发展方面发挥了积极的作用。

  截至2004年底,全国农信社贷款余额为19237.84亿元,占金融机构贷款总额的10.85%,其中农业贷款(含乡镇企业贷款)14444.92亿元,占金融机构农业贷款总额的56.79%;农业银行发放农业贷款余额3551.62亿元,占金融机构农业贷款总额的13.96%;农发行各项贷款余额7189.83亿元,占金融机构贷款的4.05%,其中,粮、棉、油收购贷款7009.11亿元,占金融机构农业贷款总额的27.56%。

  2004年,我国农业保险共实现保费收入3.77亿元,同比减少0.88亿元,下降18.86%。

     (二)我国农村金融体系存在的问题

  1.农村金融发展相对滞后,不能很好地满足支持和服务“三农”的需要,大量贷款需求得不到满足,在一定程度上制约了经济发展和农户增收。目前在以下五个方面贷款满足率严重不足,一是大额农户贷款。对于农业大户来说,几千元的小额农贷已经难以解决生产经营的资金需要,其资金需要少则数万元,多的数十万元甚至上百万元。对这些大户,由于缺乏合格的抵押担保财产,银行、信用社感到风险难以把握。二是中小企业贷款。由于县域中小企业普遍经济效益低下,技术含量低下,产品结构不合理,管理水平落后,其信用等级难以达到银行贷款支持要求。三是小城镇建设资金。由于缺乏配套的建设资金,金融机构只是试探性地涉足该领域,信贷投入力度很弱。四是农村基础设施资金,贷款回收没有保障,银行不愿意放贷。

  2.农村金融机构资产质量较差,缺乏持续经营能力。农信社普遍存在着历史包袱沉重,信贷质量差问题,亏损面和亏损金额大,55%的信用社资不抵债,存在较大的支付风险。2002年末,全国农信社不良贷款5147亿元,占贷款总额的37%。同时,农信社股本金普遍严重不足,产权不明晰,法人治理结构不完善,内部管理责任不落实。农业银行也面临资产质量差、资本充足率严重不足问题。国家曾采取过包括发行特别国债充实资本金、剥离不良贷款在内的一系列措施,但农行的不良贷款无论金额还是比例仍然居高不下,持续经营能力不足。农发行的收购贷款损失规模较大,亏损严重,可持续发展也受到影响。

     3.农村资金严重外流

  首先,随着金融体制改革的不断深化,国有商业银行结构调整步伐加快,开始从县域经济中实行战略性撤退。1998年至今,农业银行、建设银行、工商银行以及中国银行共撤并3.1万个县及县以下机构,上收了贷款权限,原有的信贷、结算以及代收、代付业务急剧减少,县域网点功能萎缩。同时,商业银行信贷业务重点转向中心城市,对农村的放款也限于大型基础设施、国债配套资金和生态建设等大型项目,对农户的农业生产和中小企业的金融服务处于萎缩状态,造成农村资金通过商业银行严重外流。

  其次,邮政储蓄利用网点多、深入乡村的特点,大量吸收农村储蓄并转存人民银行,导致农村资金大量外流。尽管从20038月开始,邮储对新增存款开始自主运作,但由于资金全部上收总局,在缺少有效激励的情况下,很难回流到农村地区。2004年,邮政储蓄新增存款及其他各类资金1807.54亿元。其中50%以上来源于县及县以下地区。资金运用方面,98.63%用于同业存放和证券投资,没有流回农村。

    再次,在商业化改革中,农信社经营趋于以利润为导向,农信社出现了非农化特征,许多资金流向城市,有的甚至通过证券公司国债委托理财投向股市。

  4.农业保险在农业生产风险管理中的作用没有得到有效发挥

  目前,我国对农业灾害损失主要依靠国家提供灾害补助的方式进行救助,这种救助方式在实践中表现出对农户援助力度不足,财政资金使用效率较低问题。国际上较为通行的、且为WTO规则所允许的农业保险体系在我国还未建立起来,农业保险业务逐年萎缩,在农业生产风险管理中的作用没有得到有效发挥。由于农业保险业务发展停滞,农业生产风险无法分散,制约了金融机构发放农业贷款的积极性。

  5.农业贷款风险分担机制和信用担保体系尚未建立起来,不能适应银行风险管理的要求。

  主要表现在:一是抵押物难选择。农业贷款扶持的农业、林业等产业,其资产多为农产品、在产品、林业资源,若作为借款抵押物其自然风险大。二是龙头企业寻找保证担保难。许多龙头企业在当地农村都是最大的企业,很难在当地找到合适的企业为其提供担保。三是贫困地区企业贷款担保难落实。四是农户申请大额贷款难以提供相应的抵押担保。

  二、我国农村金融体系问题的形成原因分析

     从发展中国家的实践看,在二元经济结构中,农业和农村经济比较利益低,是导致农村资金流出、金融体系薄弱的重要原因。我国也不例外。但是,还应该看到,我国过去不适当的农村金融发展战略导致农村金融市场缺乏活力,劳动力由农业部门向工业部门的转移缺乏金融支持,使得我国的农村金融体系问题更为复杂。具体说,过去的农村金融发展战略从以下几个方面对农村金融体系产生影响:

     (一)政府办金融导致农村金融机构风险较高、持续发展能力较差。

  多年来,农村金融走的是一条政府办金融的发展道路,商业银行是国有的,农信社和已经关闭的农村合作基金会名义上是合作性质,实际上也是政府办的金融机构。实践证明,在缺乏竞争的市场上,政府办金融极易导致农村金融机构效率低下,经营机制不完善,无法成为自主经营、自担风险的独立实体,既缺乏适应市场的灵活性,又缺少加强风险控制的动力和手段,还会导致对金融机构的行政干预和内部人控制,同时,也不利于强化借款人的还款意识。这是形成不良贷款的主要原因。

  (二)对农村金融市场的过度管制导致农村金融市场高度垄断,缺乏效率。

  监管部门多年来对农村金融市场实行过度管制,表现在农村金融市场准入门槛过高,对民间金融简单地采取打击、压制的态度,新的金融机构无法进入,导致农村金融市场高度垄断,金融服务严重滞后。近年来,随着商业银行逐步撤离农村金融市场,农村合作基金会受到清理,农村信用社在农村金融市场的垄断地位进一步加强。垄断导致农村金融市场的效率低下,缺乏活力,降低借款人的社会福利。

  (三)监管方法不适应农村金融机构的特点

  首先,农信社发展几十年一直没有专门的合作金融法规进行规范,是导致农信社偏离合作金融性质的重要原因,同时,由于没有合作金融机构设立、运营监管方面的法规,也抑制了民间自发合作金融机构的规范和发展。

  其次,没有充分考虑农村金融机构小法人的特点,制定相应的法规,鼓励发展贴近农村和农户的中小商业性金融机构。

  再次,对非政府专业小额信贷机构都在民政部门登记,一直没有明确为合法金融机构,既不具备一般经济实体所具有的融资资格,也无法从金融机构进行融资,来扩大自己的业务。

  由于缺乏针对农村金融机构特点的法律法规,导致监管部门对新的农村金融机构设立以及运作的监管无法可依,对通过市场机制解决农村的资金需求问题缺乏信心和决心,只能借助于过度管制和政府包办来解决问题,导致农村金融市场的竞争主体严重不足,市场机制发育不全。

     (四)国家支持不到位制约着农村金融机构支持三农的力度和效果

  农业的风险高,农户抗风险能力弱,农村经济比较利益低,需要国家给予必要的支持和补偿,以引导农村金融机构提供服务。但是,以往国家对农村金融的支持是不到位的。

  一是财政对农村基本公共产品如教育、医疗、道路等供应不足,既不利于改善农村金融的市场环境,提高农村经济的比较利益,也导致一些地方政府在提供公共产品时挤占金融资源,形成金融机构的不良资产。

  二是农村政策性金融业务边界过于狭窄,农发行的业务范围限于对粮棉油的储备、购销贷款,支持领域有待拓展,而农村一些带有公益性的经济活动,得不到商业性信贷支持,信贷供给存在空白。

  三是鼓励商业性金融机构支持三农方面,国家尚未采取有效的措施,支持力度不足。突出表现为农业保险的政策定位一直没有明确,政策性的农业保险体系迟迟未能建立。自然灾害是农户面临的主要风险。由于农业保险体系没有建立,农户的农业生产风险得不到保障,抑制了金融机构向农户放贷的积极性。此外,在鼓励和引导商业银行发放涉农贷款,包括支持建立用于分散农村金融机构信贷风险的担保体系以及方面税收政策优惠方面,国家尚未采取实质性的有效措施。

  三、关于完善农村金融体系的若干思考

  (一)关于完善农村金融体系的总体思路

  我国农村金融体系存在问题的根本原因是政府办金融以及过度管制导致农村金融市场缺乏活力,在组织体系、产权模式、服务方式以及监管政策等方面不适合农村的特点。要使金融在支持三农方面发挥其应有的作用,必须对金融体系进行大的调整,着眼于构建一个竞争性的农村金融市场。这样的金融市场应该是以商业金融为主导、合作金融参与、资金能够有效回流、国家政策支持引导的市场。

  之所以强调以商业金融为主导,一是我国农村金融体系的核心问题是农村金融市场机制发育不成熟,一些本来能够通过市场渠道获得商业贷款的资金需求得不到满足;二是民间金融活动的活跃说明农村对商业金融有着旺盛的需求,商业金融有着广阔的发展空间,而农信社的农户小额贷款低违约率则充分说明,只要机制设计得当,是可以实现商业金融的可持续发展的;三是商业金融的充分发展是构筑竞争性农村金融市场的前提。

  要使商业金融充分发展,一是要在明晰产权的基础上,将农信社改革为县域中小商业性金融机构;二是引导鼓励农业银行发放涉农贷款,确立农业银行在农村金融市场上的竞争优势;三是培育农村小额贷款组织,完善对小额贷款组织的监管方式;四是在严格控制社会风险的前提下,允许设立多种类型的金融机构;五是建立农村金融机构存款保险制度。农村信用社、农业银行、小额贷款组织以及其他种类的金融机构要形成相互竞争的局面。

  合作金融是市场经济条件下弱势群体通过互助方式解决资金需求问题的有效手段。鼓励民间力量自发地组建真正意义上的合作金融机构,国家要制定合作金融的法规,对合作金融机构的发展给予指导和支持。

     资金有效回流的重点是要解决农业银行等金融机构将资金投放到农村以及邮政储蓄资金回流问题。

  国家要加大对农村金融的支持力度。一是要拓宽农发行的政策性业务范围,解决农村金融市场贷款规模大、风险较高、回收期长,商业金融不愿介入的大额资金需求问题;二是建立农村扶贫小额贷款担保基金,解决农村金融市场贫困人口的小额资金需求问题;三是采取自上而下与自下而上相结合的办法,逐步建立健全政策性的农业保险体系;四是对商业性金融机构发放涉农贷款给予税收政策支持。

  (二)充分发展农村商业金融

  1.深化农信社改革,将农信社改造成为县域中小商业性金融机构

  1)关于对农信社深化改革的总体评价

  目前,以农信社产权制度和管理体制改革为核心内容的深化改革试点正在进行之中。但从各地反映的情况看,还存在着一些问题。

  首先,各地农信社的增资扩股能否达到明晰产权、完善法人治理、转变经营机制的目的还有待于观察。原因是多方面的,如企业和个人入股农信社的目的多是为了取得贷款的便利和资格,在农信社的治理中没有发挥作用;农信社的股权高度分散,导致内部人控制;一些地方为了达到资本充足率和降低不良资产比率要求,套取国家政策支持,采取了承诺对股金保息分红,下达农信社入股任务,硬性摊派入股等不规范的做法。

  其次,省联社模式会剥夺农信社的经营自主权。从各地的方案看,省联社普遍行使对农信社主要经营管理人员的考核任免权力,指导督促农信社建立和执行各项规章制度。虽然省联社和农信社是各为法人,但实际上将形成省联社的统一法人,农信社可能会失去独立的法人地位,成为事实上的国有金融机构,而不是自主经营、自担风险的市场主体。

  再次,农信社出现了非农化倾向。从了解的情况看,一些地方出现了将农信社做大的倾向,做大农信社虽然可以增强辖区内调度资金的能力,但是也会导致农信社经营的非农化,不利于农信社对三农的支持。

     2)关于对进一步深化农信社改革的意见

  实践表明,农信社已不具备改造成为合作金融机构的可能性,而转为政策性金融机构则将与现有的政策性金融机构角色重叠,可考虑将农信社改制为县域中小商业性金融机构。

  从可行性来说,考虑到农信社内部人控制的特点,改制为商业性金融机构相对于合作金融机构,容易得到农信社内部职工的接受和支持。此外,在此次明晰产权、增资扩股的产权改革中,农信社内部职工股包括管理层持股占有相当比重,为农信社改制为商业性金融机构奠定了产权基础。需要说明的是,农信社普遍面临着亏损挂帐问题,即使此次改革中通过中央银行支持可以消化一部分(50%),其余的挂帐亏损也需要消化多年。这是制约农信社改制的重要因素,使农信社转制不可能一步到位,同时也需要国家进一步的政策支持。

  关于对三农服务问题。各方面会担心农信社改制为商业性金融机构后,像四大国有商业银行一样,在利益驱动下弱化对三农支持。这样的担心是不无道理的,但是只要机制设计得当,如严格控制机构的规模,制定社区再投资法,税收方面给予激励等,会使转制后的农信社在服务三农方面发挥积极作用。

  关于偏远落后地区的农信社改制后能否持续经营问题。各方面会担心,偏远落后地区经济和人口的集中程度低,服务半径大,金融机构服务成本高,农信社改制也无法做到持续经营。这样的担心是有道理的。但是,需要说明的是,即使不改制为商业性金融机构,农信社按照现有模式运作也无法生存,因此,应在允许当地的农信社按照商业原则对机构进行撤并重组同时,在这些地区发育真正意义上的合作金融,并大力发展非政府小额贷款业务,此外,政策性金融也应发挥更为积极的作用。

  关于农信社改制为商业性金融机构的具体模式设计。一是要将农信社改制成为中小金融机构,规模不能做大,建议以县为单位,对农信社进行改造,这样既可以取得一定的规模效益,也可以在县域内调度资金,促进资源优化配置。二是农信社转制要与消化亏损相结合,有个时间安排。可考虑将对农信社的税收减免(如减征营业税)与消化亏损相结合,经营有起色,能够消化亏损的,可享受税收优惠,以督促农信社尽早摆脱历史包袱,为转制创造条件。三是要结合《社区再投资法》的制定,强制要求农信社涉农贷款不得低于存款的一定比例。四是要完善农信社改革的正向激励机制,对改革措施落实较好、法人治理结构较为完善、经营状况有较大改善、效益提高较大的农信社,放宽再贷款展期的担保、抵押条件,对于改革不彻底或有违规行为的农信社,采取提前收回再贷款等措施。五是转变省联社职能,将省联社转为负有监管职责的地方农村金融机构存款保险机构。

  2.农业银行要继续发挥支持农业、服务农村的作用

  考虑到农业银行机构庞大,管理层次较多,在面向三农时,无论是其信息收集的成本还是经营的灵活性,都无法和社区中小金融机构相比,存在着先天的劣势,对农业银行支持三农的期望不能太高。但是,农业银行适当保持在县域内的存在是必要的。一方面,对农业银行来说,可以在细分的金融市场中确立竞争优势。另一方面,农村的农业产业化龙头企业也需要大额的信贷资金,其资金需求是农信社和小额信贷组织等中小金融机构满足不了的,需要大银行的支持。

  3.培育农村小额贷款组织

  除了继续办好农信社农村小额贷款业务以外,要鼓励和培育农村小额贷款组织。首先,要大力发展非政府专业小额贷款机构,对于以资本金或借入资金放贷而不吸收存款的小额贷款机构,由于其经营的外部性小,可由监管部门实行备案制管理,不实行审慎监管,而要重点监控其资金来源,防止其吸收储蓄,演变为存款机构,同时,要严格限制股东人数,防止通过公募变相吸收存款,对于运作规范,能够实现商业可持续经营的机构,可允许适度吸收储蓄存款,增加资金来源,继而比照存款储蓄机构实施审慎监管;二是对小额贷款机构给予一定的税收政策支持;三是研究引入农业银行、邮政储蓄向小额贷款组织批发贷款的做法,增加小额贷款组织的资金来源。

  4.降低农村金融市场的准入门槛,发展多种类型的中小金融机构

  要以发展县域经济,活跃县域金融活动为目标,降低县域金融市场的准入门槛,发育和培养民营金融机构,放宽民间资金进入金融业的限制,吸引民间资金创建多种类型的农村中小金融机构,重点是建立县域的中小商业银行。发展民营中小金融机构,可结合农业银行重组对县级机构进行转让撤并的工作,允许民间资金收购重组农业银行的县级分支机构。

  5.建立农村金融机构存款保险制度

  为了给农村所有商业性金融机构创造公平的竞争环境,并建立市场退出机制,应建立农村金融机构存款保险制度。具体建议是将省联社转为省级农村金融机构存款保险基金管理机构,对农信社等农村中小商业金融机构存款进行保险。拟议中的全国性存款保险基金对省级农村金融机构存款保险基金给予再保险。农村金融机构存款保险资金来源于农村金融机构的保费,初始资金可由中央和地方共同负担。省级农村金融机构存款保险基金管理机构可负有一定的监管职责,对于有问题农村金融机构,可采取及时通报监管部门并取消新增储蓄存款保险等措施,增强对问题金融机构处理的时效性。

  (三)重新培育农村合作金融机构

  国外的实践表明,合作金融机构因自身的制度设计和组织模式,在为社员服务方面具有内生的优势,是市场经济条件下弱势群体通过互助方式解决资金需求问题的有效方式,是一种成本最低的制度安排,在农村金融领域发挥着重要作用,有的国家甚至发挥着主导作用。我国也应该充分利用合作金融的形式,同时,我国民间广为存在的合会、轮会等初级形式的合作金融活动表明农村对合作金融是有较大需求的。但是,需要说明的是,农信社的改革已形成路径依赖,不具备规范为合作金融机构的可能性。因此,需要依靠农户自发的力量重新培育农村合作金融机构。可考虑从以下几个方面着手:

     1.遵循农户自愿的原则,由农户自发地组织合作金融机构,不能再走政府包办的老路。监管部门对农户创办合作金融机构在人员培训、制度建设等方面给予指导,但不能干预。

  2.可以结合民间金融活动的合法化和规范工作,将目前的初级合作金融活动转变规范的合作金融机构,或者以现有的农户自发成立的农业生产合作组织为基础,引入资金的合作,作为示范,向全国推广。

     3.合作金融机构的成员范围初期应限制在村内,主要考虑是范围如果扩大,合作金融机构的信息处理成本会增加,效率也会降低。

  4.制定合作金融法或条例,对合作金融业务的监管和政策支持提供法律保障。

  5.在培育农村合作金融机构的同时,也要推动生产、销售领域的合作,应积极引导和推动农户建立生产和销售领域内的专业合作经济组织,与合作金融一体提高农村经济的组织化程度。

  (四)建立机制确保农村资金的有效回流

  建立农村资金回流机制的重点是解决农业银行和邮政储蓄资金的回流农村问题。具体建议如下:

  1.制定社区再投资法

  要借鉴国际经验,制定社区再投资法,强制规定全国性金融机构的县支行必须将吸收自本县内的一定比例的存款,用于在当地发放贷款。

  2.引导邮储资金回流

  政府可采取奖励或补贴等方式,采取自愿、互利和市场化的原则,加强邮储和政策性银行、小额贷款机构的合作,引导资金回流农村。例如,可考虑恢复农发行发行政策性金融债,邮储以市场价格购买农发行债券;可以由小额贷款机构与邮储自主协商签定协议,将邮储资金借给小额贷款机构使用。在此过程中,国家可研究给予政策支持,鼓励邮储资金回流农村。需要说明的是,有关方面提出引导邮储资金交给农信社运作,以支持三农。考虑到农信社在农村金融市场已处于垄断地位,邮储资金的回流会强化这种垄断,不利于农村金融市场的发展。因此,对邮储通过农信社回流应该有所控制,应使邮储资金回流渠道多元化,鼓励其他金融机构的发展,以推动建立竞争性的农村金融市场。

  (五)加强和改善财政对农村金融的政策支持

  1.要严格界定政策性金融的业务边界

  首先,要区分无偿财政投入和有偿财政投入(政策性金融)的业务边界,对农村的教育、卫生等有社会效益而经济效益差的基础设施项目,需要财政的无偿投入,农业开发等社会效益高而经济效益低、但回收有保障的项目,需要财政有偿投入,是政策性金融应予支持的领域。

  其次,要严格区分政策性金融和商业性金融的业务边界,凡是商业性金融涉足的领域,政策性金融不得介入,不能形成交叉竞争。

  2.对农村政策性贷款业务进行整合,充分发挥政策性金融在支持三农方面的积极作用。

  首先,要对现有金融机构的农村政策性贷款业务进行整合,将现有的农村政策性贷款业务集中到专门机构,政策性金融机构对业务可采取自营、委托相结合的方式。

  其次,要建立健全对农村政策性金融业务的绩效考核体系,建立完善激励约束机制,提高财政资金的使用效益。

  3.采取自下而上与自上而下相结合的方式,逐步建立健全政策性的农业保险体系

  考虑到我国经济发展水平不高,政府财力不足,尤其是那些需要开展农业保险的产粮省份财力更是紧张,开展农业保险要量力而行,遵循低保障广覆盖的原则,承保的范围也不宜太宽,开办初期只适合承保主要的粮食作物。目前,部分省市已开展了政策性农业保险的试点工作,但是,由于缺乏统一规划和指导,试点进展较慢,因此,当务之急是加强对地方试点工作的统一领导和规划。

  关于农业保险试点的组织实施问题,可考虑采取自上而下与自下而上相结合的方式,即地方根据当地的实际情况,决定是否开展、何时开展、何地开展以及如何开展农业保险,中央政府不硬性规定,充分尊重地方的自主权和创造性;中央政府设立再保险基金或再保险机构,对地方试点的农业保险提供再保险支持,但对提供再保险支持的条件,包括承保范围、保障程度、保险费率(含政府补贴水平)、业务操作规范等提出要求,以再保险机制的形式对地方进行规范。除了能够规范、指导和支持地方的农业保险试点以外,中央政府建立再保险机制的另一个重要原因是农业保险的风险单位大,各地单独开展农业保险业务难以按照大数法则经营,风险难以分散,试点经验不具有推广价值,而再保险机制能够最大程度地分散风险,使农业保险按照保险原理经营。

  关于体系架构,应综合考虑中央政府、地方政府和农户三者之间的关系,设计农业保险体系的架构。首先,要合理划分商业险种和政策性险种,有利可图的险种可以商业化,由保险公司自主经营,赔付率高、无法商业化运作但又是农业生产风险保障所必需的,应界定为政策性保险业务,政府给予资金和政策支持,原则上由政府和农户共同负担。其次,要合理划分中央给予支持的政策性险种和地方政府自主选择的政策性险种。中央可通过再保险等方式支持地方开展主要农作物的保险,这些险种的特点是广覆盖,低保障,以恢复受灾农户的再生产能力为主要目标。在此基础上,地方政府可根据财力和农业发展的实际情况,以自身财力开展其他农作物的保险。

  此外,农业保险体系要纳入农村金融体制改革框架中统筹考虑。可以通过农业保险与信贷的有效结合,充分发挥农业保险防范风险的作用,降低银行的贷款风险,鼓励金融机构发放农业贷款。在贷款实践中,可对申请贷款的农户参加农业保险给予特殊的优惠政策,如在给予保费补贴的同时,降低贷款利率或延长还款期限,以减轻农户的负担;也可采取银行保险的方式,减少中间环节,降低承保成本等。同时,可考虑强制要求贷款农户投保农业保险,以此推动农业保险的发展。

  4.改进扶贫贴息贷款运作模式,建立农村小额贷款担保基金

  即使在农村金融市场充分发育、农村金融问题得到有效缓解的情况下,也总会有一部分贫困农户无法取得贷款,因此,应采取措施解决贫困户(严格意义上讲应该是次贫户)的资金需求问题。但是,实践表明,现行的扶贫贴息贷款导致市场机制扭曲,成效不好,应该进行改进。可考虑建立针对贫困农户的小额贷款担保基金,担保基金的资金可来源于财政扶贫资金。担保基金与金融机构合作,开展比例担保,担保后利率维持在人民银行同期公布的利率水平,不得上浮,以督促商业金融机构为盈利尽量多发放商业贷款。在农村金融机构主体增加的基础上,可考虑引入竞争机制,通过补偿率招标的方式选择确定担保基金的合作金融机构,通过市场手段建立扶贫贷款风险补偿的定价机制。

  5.对农村金融机构实行税收支持

  一是在实行3%营业税率的基础上,对改善经营、消化历史亏损的信用社,免征营业税;二是对其他金融机构发放的涉农贷款利息收入也可研究在营业税和所得税当面给予一定的优惠,金融机构是否能够享受税收优惠要与其对当地贷款达到存款一定占比结合起来。

 

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