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完善农村金融制度,加大对“三农”的支持力度
——广西、贵州两省(区)农村金融问题调查报告

 

 

  解决“三农”问题,是统筹城乡发展,落实科学发展观的必然要求。但是,“三农”问题的解决离不开金融的支持,金融支持不足已经成为制约农村经济发展的主要问题。2005721日至727日,在李勇副部长的带领下,金融司赴广西和贵州的部分地区对农村金融发展及对“三农”的支持情况进行了实地调查。

  广西壮族自治区(以下简称广西)和贵州省(以下简称贵州)都是典型的西部农业地区,2004年,农村人口占总人口的比重分别为82%86%,农业总产值占国内生产总值的比重分别为24%21%,农业和农村经济在国民经济中占有重要地位。调查表明,金融支持不足制约着广西和贵州农村经济的发展和农民收入的提高,因此,必须通过完善农村金融制度,建立有效服务“三农”的农村金融体系等措施,加强金融对“三农”的支持。

  一、广西和贵州金融支持“三农”的基本情况

  (一)金融机构对“三农”的信贷投放情况

  广西、贵州金融支持“三农”的主体都是农村信用社、农业银行和农业发展银行,其他金融机构基本上不向“三农”领域投放资金。截至20056月末,广西金融机构各项贷款余额中涉农贷款为504.29亿元,占广西银行业金融机构各项贷款余额的17.4%,其中农村信用社发放农户贷款和农村中小企业贷款分别为296.46亿元和56.06亿元,分别占涉农贷款的58.79%18.91%,两项合计占全区涉农贷款的比例为77.7%

  截至20056月,贵州农村合作银行和农村信用社短期农业贷款余额为163亿元,占全省短期农业贷款余额的95.9%,农业银行短期农业贷款余额为7.4亿元,占4.1%;全省农产品收购贷款余额为84.49亿元,其中农业发展银行占65.5%,农业银行占34.5%;全省的乡镇企业贷款几乎全部由农业银行提供。

  上述情况表明,广西和贵州的农村信用社、农业发展银行和农业银行在农村金融服务上有着自身的定位,农信社以服务“三农”为宗旨,重点定位于农业产业结构调整和农民增收领域;农业发展银行主要是为农产品流动、收购和储备提供信贷支持;农业银行的市场定位主要是支持县域乡镇企业和产业化龙头企业。

  调查还表明,在广西和贵州,金融对经济的支持有明显的县域差异,主要决定因素是县域产业发展情况和经济规模,其中,县城产业发展情况是决定金融机构信贷投放倾向的首要因素。金融机构对工业的贷款倾向最高,其次是第三产业和第一产业,这主要是因为工业,特别是大型工业企业,在贷款时一般能够提供信贷抵押保证,这在现行的银行经营方式下是非常重要的。而第三产业和第一产业,特别是其中的经营个体,由于生产经营规模相对较小,同时能提供的抵押品也相对不足,影响了它们从银行获得贷款。

  (二)农村资金需求的主要特征

  一是传统种植业对信贷资金需求减少。随着收入的增加,农民用于种子、化肥、农药等基本生产资料的资金多数可自行解决,对信贷资金需求越来越少。据中国人民银行贵州中心支行统计,在贵州,农村的有效信贷资金需求用于传统农业的仅占20%左右,且主要集中在耕、种、收、排灌等农用机械方面。

  二是产业结构调整对信贷资金的需求不断增加。为获取更多收益,农户积极主动进行产业结构调整,走规模养殖和个体工商业发展的路子,贵州省“三农”资金需求在额度上已不满足于几百元、几千元,而是上万元,甚至十几万元。

  三是农民消费资金需求呈增长态势。随着收入水平的不断提高,农民的传统消费观念有所转变,加之婚丧嫁娶、子女上学、修建房屋等费用逐年攀高,农民的消费资金支出呈不断上涨趋势。在贵州农村,农民的有效信贷需求中,用于消费项目的占15%左右,并呈逐年增长态势。

  四是农民筹资渠道趋向多样化。随着“三农”发展资金需求规模的不断增长,农户开始千方百计寻求资金来源渠道,农村金融市场融资方式趋向多样化,主要形式有:向金融机构主要是农村信用社贷款;求助新朋好友;定单、合同筹资,如养殖业赊用种苗、饲料,配种粮、棉种植中的赊用良种、生产资料。

  (三)金融支持“三农”的主要形式

  针对农村金融机构数量少、农户资金需求多样化、抵押品不足、信贷风险不易控制等因素,广西和贵州主要通过以下几种方式向农户和农村企业提供金融支持。

  一是以个人信用为基础的小额信贷方式。广西和贵州都开展了信用农户、信用村组和信用乡镇活动,并在此基础上向农户提供小额贷款,保证了农户的正常经营。20056月末,广西有99%的农村信用社开办了农户小额贷款业务,已发放贷款证282.22万户,占全区农户总数的25.94%,农户小额信用贷款余额89.39亿元,全区有388.48万农户得到农村信用社的贷款支持,占全区农户的44.16%。贵州农村信用社依托人民银行32.24亿元的支农再贷款,按照“一次核定、随用随贷、余额控制、周转使用”的原则,以小额信贷的形式将资金投放给农户,2004年末全省农户小额信贷余额达40.7亿元,极大地缓解了农民贷款难问题,为农民增收提供了强有力的支持。

  二是以互相担保为前提的联保贷款方式。贵州省湄潭县农村信用联社向全县养殖户推行联户贷款担保制度,具体做法是,一个养殖户找3——5家农户联名担保贷款,当贷款到期时,若养殖户无力偿还,则由联名担保的农户共同担负。农户联保贷款发展较快,2004年贵州全省农户联保贷款余额3.36亿元,帮助7万农户增产增收。截至20056月末,广西联保贷款余额3.89亿元。

  三是以合作经济组织为载体的统一贷款方式。农村信用社在信息、费用和地缘等方面存在优势,依托农民专业合作经济组织,农村信用社运用信贷资金支持建设基地、扶持专业农户已逐渐成为贵州农村金融运用的重要模式。农村信用社与农民专业合作组织具有内在、天然的联系,把一家一户有限的、分散的资金等生产要素集中起来,变小资本为大资本,小生产为大生产,形成一定规模的合作经济,从而把分散的农民组织到大市场中,提高其竞争能力和抵抗风险的能力。目前贵州省已有农民专业合作组织809个,组织资产总额1.31亿元,成员8.2万人,共带动农户35万户,2004年农村信用社对农业经济组织贷款余额6.68亿元。

  四是以产业结构调整为主体的综合服务方式。为了促进产业结构优化升级,部分地区加强产业政策、货币政策和财政政策的协调配合,财政安排资金用于贴息、补贴,金融机构对本地优势产业提供贷款、保险等服务,由此形成农村信用社、农户、龙头企业、保险公司和政府“五位一体”、多方受益的格局。

  五是以优质项目为平台的社团贷款方式。由于自有资金较少,受单笔贷款限额的制约,贵州大部分农村信用社长期被排除在资金需要量大的优质项目之外,损失了部分优质客户。花溪、乌当、白云等农村信用社联合起来,采用“社团贷款”方式,有侧重地选择一些高新现代农业、农产品基地建设等好的项目予以信贷支持。“社团贷款”有效满足优质大户的资金需求,促进农民增收,也有利于提高农村信用社自身效益,便于风险控制。

  (四)民间金融趋于活跃

  在农村金融机构难以满足农村各层次对经济发展需求的情况下,农村民间金融活动在扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率等方面起到了一定的补充作用,对缓解民营企业融资困难和发展,壮大一批有潜力、有市场、有效益的个体私营企业起到了“雪中送炭”的作用。

  由于民间借贷手续简便,操作快捷,资金流转方便,在广西和贵州农户的生产经营投资中,有相当大比重由民间借贷资金承担,民间融资行为逐渐趋于活跃。2004年广西民间融资的总量达400亿元,相当于广西各金融机构贷款总额的14.53%。广西桂林市永福县参与民间借贷的农民人数约占总人口的22%,农村民间借贷总额相当于全县全年贷款总额的23.4%,中小企业、个体工商户、农村种养大户是民间融资的参与主体。在贵州,有57.8%的居民和38.5%的企业有民间融资行为。

  二、农村金融发展面临的问题及形成的原因

  (一)农民和农村企业贷款需求满足率低

  广西和贵州农村金融发展相对滞后,不能很好地满足支持和服务“三农”的需要,农民和农村企业的大量贷款需求得不到满足,在一定程度上制约了经济发展和农户增收。以广西都安县东庙乡信用社为例,20041月——9月,申请贷款的人数为1880人,申请贷款金额940万元,符合条件的有1598人,金额799万元,真正发放的有507.5万元,贷款金额满足率为63.5%。而在贵州,省级以上龙头企业的贷款需求只有约30%得到满足。

  据调查,目前在以下五个方面贷款满足率严重不足,一是大额农户贷款。对于农业大户来说,资金需求少的数万元,多的数十万元甚至上百万元,由于缺乏合格的抵押担保财产,银行、信用社感到风险难以把握。二是中小企业贷款。由于县域中小企业普遍经济效益低下,技术含量低,产品结构不合理,管理水平落后,信用等级难以达到银行贷款支持要求。三是小城镇建设资金。由于缺乏配套的建设资金,金融机构只是试探性地涉足该领域,信贷投入力度很弱。四是农村基础设施资金,贷款回收没有保障,银行不愿意放贷。五是生源地助学贷款等消费信贷。

  (二)国有商业银行支持“三农”功能逐渐弱化

  近年来,国有商业银行从成本核算和风险管理的要求出发,经营策略转向中心城市,即使是以支农为工作重点的农业银行也大力压缩县以下基层网点,收缩县级机构的贷款审批权限。如2002年,广西农村金融机构网点有4249个,2005年上半年下降为3499个,减少近18%。贵州遵义县,农业银行的网点机构由上世纪90年代的近30个萎缩到目前的19个,支农功能明显弱化。

  调查中了解到,广西经济比较落后的一些乡镇,既没有银行网点,也没有信用社和邮政网点,成了“三无”乡镇,如河池市“三无”乡镇占全部乡镇的24%,涉及人口占全市人口的10%,由于缺少金融机构,致使金融服务缺位,金融支持“三农”的功能逐渐弱化。

  (三)农村资金大量外流

  广西和贵州县域资金流失的主要渠道:一是邮政储蓄只存不贷,大量农村资金无法投入农村建设。截止20056月末,广西邮政储蓄存款余额234亿元,其中县域邮政储蓄存款达到170亿元,占全区邮政储蓄存款比重73%,占县域金融机构存款总额的11.33%。截至2004年贵州邮政储蓄余额109.28亿元,其中65%来自县及县以下地区,邮政储蓄资金全部转存人民银行,直接流出了农村。

  二是国有商业银行存多贷少,上存资金过多。截止20056月末,广西县域国有商业银行各项存款余额963.47亿元,各项贷款余额383.36亿元,余额存贷比仅为40%,比2002年末下降14.5个百分点,国有商业银行上存资金超过400亿元,占广西县域国有银行各项存款40%以上。截至2004年贵州县以下金融机构存贷差为287.26亿元。

  虽然人民银行以对农村金融机构再贷款方式将部分资金又返还给了农村领域,但远不能补偿农村资金的流失。同时出于自身利益的考虑,部分农信社相继跳出了为农村服务的宗旨,向盈利水平较高的领域发展,导致农村金融领域出现资金供给空白,农民的资金需求难以解决,如贵州省遵义县龙坑镇农信社6000万元的存款中仅有一半用于发放涉农贷款。

  (四)农村信贷政策不适应农业经济发展的趋势

  目前,贵州省农村金融机构金融服务水平还处于较低层次,贷款条件不完全适应农业活动需要,加剧了农村贷款难。其中,贷款期限短是最主要的问题,占比为51.27%,农户希望贷款期限平均为31.27个月,远远长于平均12个月的实际贷款期限;其次是贷款数额小,45.57%的农户认为贷款数额太少不能满足资金需求,希望贷款金额平均为21972.22万元;第三是贷款利率高,现在是7%——8%34.81%的农户认为贷款利率太高,希望年利率为5.28%

  (五)贷款利率上浮加重农民贷款负担

  由于缺乏合理的贷款利率定价机制,农村信用社在处于农村金融垄断地位的客观条件下,出于改善财务状况的内部冲动,贷款利率向上浮动区间远远高于其它金融机构,造成农村市场利率水平高于城市,使农民和农村企业贷款负担加重。2004年农信社贷款平均利率水平为8.08%,高于城市平均利率水平1.13个百分点,农信社利率大幅度上浮,有的甚至一浮到顶,造成借款农户支付利息过重。同时,农村信用社的利率上浮,还成为民间借贷利率升降的标尺,并由此引起民间借贷利率的上浮,加大了农民的融资成本。

  (六)农业贷款风险分担机制不能适应银行风险管理的要求

  据调查,目前广西各县尚无农村信用担保机构,农业保险普及率较低,在以贷款不良率为主要监管指标的体制下,商业银行放贷更加强调抵押担保。但实际情况却是,绝大多数种养大户和民营企业、中小企业,经济实力比较薄弱,缺乏合格的抵押财产,又找不到担保单位,因而难以获得银行的信贷支持,一定程度上压制了县域经济的有效贷款需求。

  主要表现在:一是抵押物难选择。农业贷款扶持的农业、林业等产业,其资产多为农产品、在产品、林业资源,若作为借款抵押物其自然风险大。二是龙头企业寻找保证担保难。许多龙头企业在当地农村都是最大的企业,很难找到合适的企业为其提供担保。三是贫困地区企业贷款担保难落实。四是农户申请大额贷款难以提供相应的抵押担保。

  根据贵州三个县的调查结果,样本农户中有78.61%的想过申请贷款,有强烈的资金需求愿望,但由于其中2/3属低收入阶层,多数处于维持简单再生产阶段,且农户抵押物品少,发展经济的条件较差,未来收入预期不乐观,部分农户难以形成有效的信贷需求。

  三、关于加强金融支持“三农”力度的政策建议

  (一)建立竞争性立体型的农村金融体系

  一是充分发挥农村信用社在支持“三农”中的主力军作用。农村信用社是广西和贵州农村金融体系的重要组成部分,也是全国农村金融体系的主力军,在大部分农村信用社还不具备通过多元投资来分散风险的条件下,农村信用社要严格坚持服务“三农”的经营方向,合理安排贷款的发放和回收。

  二是改革国有商业银行信贷管理体制。对改革后仍然保留的县及县以下分支机构,要发挥其贴近客户和了解市场的优势,根据经营环境、业务能力和客户状况给予不同的贷款审批权限。另外,可结合国有商业银行财务重组,将部分分支机构划转当地农村信用社,或按市场原则与地方金融机构重组并购。

  三是充分发挥政策性信贷杠杆作用。调整农业发展银行职能,扩大包括对农业综合开发、农村农产品加工龙头企业等的服务范围,强化政策支农的作用。

  四是加快组建邮政储蓄银行。根据邮政储蓄改革的总体要求,设立邮政储蓄银行,并同时明确规定邮政储蓄银行的县域机构必须将一定比例的存款用于支持当地农户、企业和其他主体的正常金融需求。

  五是规范发展民间借贷行为。民间借贷行为在解决广西和贵州农民和农户生产和生活资金需求方面发挥了重要作用,已经成为广西贵州农村金融体系的重要组成部分,不能简单地采取打压方式限制其发展,要积极引导和规范,使其步入规范发展的轨道。

  六是大力发展农村中小金融机构。通过财政、税收等政策引导地方中小金融机构在县域设立分支机构,或设立单纯的贷款性机构,与农村信用社等上述农村金融机构开展公平有序的竞争,更大地激发县域金融支农的活力。

  (二)建立农村资金回流的长效机制

  要通过政策杠杆和市场化手段引导从农村吸走的资金回流农村和服务“三农”,在现阶段农业和农村经济比较效益偏低的情况下,必须建立农村资金回流的长效机制,解决农业银行等全国性金融机构和邮政储蓄资金回流农村的问题。

  一是借鉴国际经验,制定我国的社区再投资法规,明确规定全国性金融机构的分支机构必须将在当地吸收的社区存款,按一定比例(如50%)用于在当地发放贷款。

  二是引导邮政储蓄资金回流农村,在邮政储蓄银行还未设立和正常运转的情况下,可采取奖励或补贴的方式,引导邮政储蓄与农信社和农发行等开展合作,例如通过农发行向邮政储蓄发行定向债券,或由邮政储蓄与农信社自主协商签订协议存款,将邮储资金交由农信社使用。

  三是人民银行要采取措施,加大对农村信用社的再贷款支持力度,增加支农再贷款,使金融机构从农村吸走的资金回流农村。

  (三)建立和完善农村金融风险规避机制

  首先,要创造条件,鼓励商业保险公司开发适合农业生产经营需求的新险种,开办涉农保险,尝试建立政府补贴和农户自缴保费相结合的农业保险模式。一是向农业保险提供财政资金支持。地方财政要通过预算安排向农业保险提供保费补贴和经营费用补贴,建立巨灾风险基金等,二是鼓励农民参加农业保险,要消除农民在农业保险认识上的误区,通过法定保险或政策引导方式鼓励农民参加农业保险,农村金融机构可将农民是否参加农村保险作为是否放贷的条件。三是建立中央农业再保险机制,对地方开展的农业保险提供再保险支持。

  其次,要鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农村特点的担保业务,有条件的地方可设立农业担保机构,鼓励现有商业担保机构开展农村担保业务,解决农户和农村个体私营业主大额融资担保难的问题。要针对农户和农村中小企业的实际情况,探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等多种担保方式。

  (四)培育良好的农村信用环境

  各级政府要加大农村信用环境整治力度,为增加信贷投放创造很好的外部环境。同时要结合组建金融安全区,加强诚信宣传,广泛开展创建信用企业、信用乡镇、信用村社和信用农户活动;积极支持金融机构依法收贷,帮助严厉打击逃废债务行为;大力推进农村地区金融信用等级的评定工作,将其纳入地方政府政绩考核范围。

  (五)充分发挥财政对农村金融的扶持作用

  首先,对农村政策性金融业务进行整合,充分发挥政策性金融在支持“三农”方面的作用。对现有金融机构开展的农村政策性金融业务进行整合,集中到农发行,并适当扩大农发行业务范围,允许农发行发放农业基础设施等农业开发性贷款。农发行的业务可采取自营、委托相结合的方式。建立农村政策性金融业务的绩效考核体系,同时建立和完善激励约束机制,提高财政资金的使用效益。

  其次,要研究改变财政扶贫贷款财政贴息方式,由发放贴息贷款转为设立风险基金,给金融机构一定的风险补偿或直接补贴到户,这样做可以起到三个作用:一是可以发挥财政资金的杠杆作用。二是可以树立金融意识和风险意识。一些地方的农户把贴息扶贫贷款视为不需要偿还的,这破坏了信用环境。当全社会以信誉的好坏进行风险溢价时,社会的金融意识就树立起来了,信誉好的就能拿到低利率的资金,信誉不好、风险大就只能拿到高利率的贷款。对确实有困难的农户可以由扶贫资金直接补贴。三是可以维护金融市场的正常秩序,防止一些金融机构由于掌握贴息资金而到一些商业项目上进行恶性竞争,引起不公平今后金融机构的贷款只有根据风险和信誉的正常利率,无贴息贷款。对特困户,政府通过直补解决。

  第三,继续实行税收优惠政策。对农村信用社免征所得税,并继续给予免征营业税两年的政策。对其他金融机构发放的涉农贷款,给予适当减免营业税和所得税的政策,通过税收政策引导金融机构把一定比例的资金用于农业和农村经济,支持和鼓励金融机构加大信贷支农力度。

  最后,对金融机构的涉农贷款实行财政贴息。对所有金融机构的涉农贷款实行低息政策,由国家给予适当贴息,以保障贷款利息的顺利回收和解决金融部门支农贷款成本核算过高的问题,又切实减轻农民的负担。

 

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