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金融司:推动农业保险创新发展 走好强农惠农富农新路

金融司

  为贯彻落实中央强农惠农富农精神,更好地推动农业保险发展,近日财政部派人赴浙江省进行调研,并邀请了上海、江苏、福建、宁波(合称东部五省市)有关部门座谈。从调研情况看,东部五省市初步建立了多层次、多元化的农业保险体系,创新了支持现代农业发展的农业保险模式。2007-2011年,东部五省市各级财政累计安排保费补贴资金71亿元,带动农户参加农业保险1.23亿户次,提供风险保障4047亿元。有关情况如下:

  一、主要做法

  (一)保成本,维护粮食安全和农户利益。东部五省市建立了以保障大宗农产品恢复再生产为基础的农业保险体系,水稻、小麦等大宗农作物保险的投保率普遍超过85%,有效保障了粮食安全和农户利益。2007-2011年,东部五省市农业保险累计支付赔款41.6亿元,是农户自缴保费22.6亿元的1.84倍。其中,浙江省户均赔款达到2000多元(不含宁波,下同),约占当地农户收入的1/6,远高于全国平均水平。农业保险不仅迅速弥补了农户损失,稳定了农户收入,而且帮助农户尤其是种粮大户及时恢复再生产,保障了粮食安全。

  (二)保价格,保障市场供应和农民致富。上海市在财政支持下开展了蔬菜价格保险试点,探索建立了金融保险支持农业生产、促进农民致富的新机制。如果蔬菜售价低于前3年同期市场均价,按其跌幅乘以保险金额进行赔偿,同时财政提供50%以上的保费补贴。2011年上海市承保蔬菜20.3万亩,提供风险保障1.7亿元,向2万户次农户赔款1200万元,有效避免了“菜贱伤农”现象。目前,上海市农业保险保障金额已达到其农业总产值的40%

  (三)保特色,促进农业发展方式转变。浙江、江苏等地实施了“以奖代补”政策,大力支持特色农业保险发展。如,江苏对大棚蔬菜等高效设施农业实行奖补,做得好就给保费奖励,目前高效设施农业已占到其耕地面积的43%。为保障渔业发展和渔民利益,东部五省市开展了渔船险和渔民人身险等渔业保险,财政提供20-50%的保费补贴,保障了渔业发展、渔民利益和渔区稳定,成为渔区多层次保障体系的重要组成部分。2011年,浙江省渔业保险保费3.53亿元,为12.7万名渔民、1.34万艘渔船提供风险保障671亿元。

  (四)差异化,完善财政保费补贴方式。东部五省市通过实施差异化的保费补贴政策,以农业保险撬动金融市场资源,积极利用市场机制支持“三农”。从险种看,根据与国计民生的关联度确定不同险种的补贴比例,水稻、小麦等大宗农产品相对较高,普遍超过85%,其他农产品适当降低,既保障了大宗农产品生产,也促进了特色农业发展。从地区看,根据基层财力确定不同地区的补贴比例,如浙江省级财政与省内欠发达地区按64分担地方补贴资金,其余按46分担,有效减轻了欠发达地区的负担。从风险补偿看,根据不同区域的风险状况确定费率和补贴金额,实现了“高风险、高费率、高补贴”,促进了农业保险风险定价的科学合理。  

  二、当前农业保险发展中存在的主要问题

  (一)关于特色农业保险。以渔业保险为例,其产品设计、查勘定损等方面的难度大,需要保险机构加强与渔业等管理部门的协作;同时,渔船险平均保费达每艘5000元左右,40%以上的渔民由于缴费压力等原因,不愿参加渔业保险,这就需要政策方面的支持。因此,渔业保险等特色农业保险的发展不仅需要充分发挥市场机制的作用,也需要一定的政策支持。

  (二)关于农业保险基层服务体系的建设。基层服务体系建设是农业保险服务千家万户、确保惠农政策落到实处的基础。当前,基层服务体系建设有两个方面需要及时明确:一是基层队伍资格不明。根据监管规定,党政机关及其职能部门、事业单位不得从事保险代理业务,保险营销员应考取资格证书。由于目前还没有单独的农业保险法律法规,相关部门也没有对此作出特别规定,导致基层队伍代理营销资格不明,给农业保险基层工作造成一定困难,需要加快推动农业保险法制化予以明确。二是保险公司难以付费。根据现行规定,保险公司应与具有合法资格的中介企业或个人签订合同,并支付手续费及佣金。但由于基层队伍资格不明,保险公司即使愿意也无法正常支付报酬并列支费用,长此以往可能影响基层积极性,需要制度支持和法律保障。

  (三)关于大灾风险分散机制的建设。东部五省市中,浙江、上海、福建、宁波通过建立多方共担风险的机制分散大灾风险,在保险赔付达到一定标准时由政府承担一定的损失。江苏通过保费结余和财政预算等积累了10亿元以上的风险准备金,以此分担大灾风险。上述两种模式各有长短。前者充分发挥了市场作用,减轻了政府支出压力,有利于合理分散各类风险,但一旦发生大灾且资金积累不足需要政府赔付时,可能需临时安排预算解决。后者虽然为及时应对大灾奠定了资金基础,但需要较强的财力基础做保障,且积累资金存在较大的保值增值压力。这就要正确处理机制与资金的关系,重点以机制建设为基础,增强大灾风险分散机制的持续性和有效性。

  三、下一步工作安排

  (一)完善差异化补贴政策,发挥农业保险强农惠农富农作用。各级财政要进一步加大对农业保险的支持力度,根据不同险种和地区财力等因素,实施差异化的保费补贴政策,积极支持农业保险发展。对于大宗农产品保险,要重点加大支持力度,健全大宗农产品风险保障体系,结合实际逐步提高保障水平,促进恢复再生产。对于特色农业保险,鼓励各地结合实际,通过多种方式支持其发展,推动农业发展方式转变。中央财政将根据党中央、国务院有关精神、财力状况和地方开展情况等,选择部分关系国计民生、符合国家战略的险种,如渔业保险等,研究支持政策。

  (二)推动保险公司开拓创新,促进农业保险多元化服务。一是推进产品多样化。在继续做好大宗农产品保险的基础上,加强产品创新,因地制宜地研发特色农业保险品种。二是探索多层次保障。结合农户需求和农业发展需要,通过附加险等多种方式,提供多层次的风险保障,如试点价格保险、产值保险等。三是提高条款针对性。开发符合农业规模化、集约化生产的保险条款,积极推进农业保险条款的规范化。四是加强金融协同性。拓展农业保险服务内涵和外延,积极推进农业保险与信贷、担保等农村金融手段的结合与创新,促进农业金融协同发展。

  (三)完善相关配套制度政策,推动农业保险持续健康发展。一是完善农业保险基层服务体系制度。会同有关部门结合农业保险实践和基层工作需要,从落实中央强农惠农富农精神的角度出发,进一步研究明确基层政府机构的兼业代理人资格和协保员的营销员资格问题。二是推动农业保险法制化建设。进一步推动制定农业保险条例等法律法规,对农业保险的经营规则、政策支持、各方权责利关系等作出规定,使农业保险有法可依。

  (四)探索机制与资金相结合的方式,健全农业大灾风险分散机制。健全的机制是有效分散农业大灾风险的基础,要充分发挥市场的基础性作用,研究建立由农户、保险公司、再保险公司、政府等多方共担风险的机制。其中,政府主要承担发生概率低、市场难分散的大额损失;保险公司按规定逐年计提并滚存大灾风险准备金,建立跨区域风险分担机制,实现“以丰补歉、以盈补亏”。有条件的地方,应统筹考虑各级财力状况、财政资金效率、预算管理规定、大灾防范需要等因素合理确定资金支持的规模。

 

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