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孙晓霞:抓样板树标杆 做好PPP模式推广运用

  财政部金融司司长 孙晓霞

     

  大家下午好!

  时间过得很快,两天的培训“转眼”就要结束了。下面,按照会议议程,我对本次培训做个简要总结。克强总理在中外记者见面会上提出,“干一寸胜过说一尺”。按照有关工作部署,我们下一步就是要“干”,就是要“抓出样板,树立标杆”,关于“怎么抓样板、怎么树标杆”,我想结合财政工作的特点,对财政部门提几点具体要求。 

  第一,要有契约意识。契约就是合同,PPP项目是政府和企业之间的合作,合作就需要双方按照契约、按照合同规则办事。因此,在实施一个PPP项目时,作为政府的财政部门,首先,要事先订立“经济性”合同,按照“利益共享、风险共担”的原则,明确双方的权利、责任和义务,通过“合同条款”,而不是“行政权力”,来约束政企双方的行为。其次,要严格按照合同办事,PPP项目需要政府与企业长达十几年甚至数十年的合作,政府树立契约精神,严格按契约规则办事,是确保项目成功的基础。 

  第二,要有市场意识。PPP的核心是在公共服务领域引入市场机制,因此,政府要注重处理好与市场主体之间的关系,既不能“越位”、也不能“缺位”。在共同做好项目设计、规划等环节的基础上,实现“激励相容”的目标。对于该由市场做的,要放手交给市场去做。如,对于PPP项目的建设、运营等具体环节,要按照“权责对等”的原则,放手交给私人部门去做,政府要减少干预。对于该由政府管的,要切实管住管好。如,政府为保证项目的财务可持续,对项目运营提供的政策支持,包括供货或购买保证等,政府要切实担起责任,履行好职责。同时,对于供水、供电等公共产品,由于使用具有“刚性”,消费者很难在产品质量下降时“用脚投票”,这就需要政府加强监督,对项目服务效率进行监控,确保社会总体福利的最大化。 

  第三,要有钻研精神。对于我们财政部门的大多数人来讲,PPP还是新鲜事物,还停留在一个感性认识的阶段。为了切实做好PPP的实施与推广,一方面,我们要抓紧学习PPP相关知识,深入理解其运作机理和操作实践;另一方面,术业有专攻,PPP涉及领域广泛,作为财政干部,我们也很难做到“面面俱到”,因此,我们要积极利用“外脑”,“善假于物”,借助咨询机构、设计院等专业组织的力量,提高我们的专业水准,使我们能够和企业在一个平台上对话、谈判。 

  第四,要有实干精神。按照楼部长的指示精神,要抓出几个真正的PPP项目来,扎扎实实把这件事做下去、见成效。大家回去以后,要结合本地实际情况,抓紧研究提出备选项目。需要强调的是,为提高备选项目的可操作性,我们可以先从身边的一些市政建设类项目入手,逐步摸索经验。同时,也可以先将一些已经运作的基础设施类项目做“PPP改造”,以便政府腾挪资源开展新的项目。 

  当然,PPP不是政府的“独角戏”,要使PPP发挥优势,既需要政府“规范守信”,也需要企业“规范运作”,我认为,在推进PPP的过程中,企业需要着重树立以下3个意识: 

  第一,要树立长远意识。PPP项目的特许期一般有10-30年,甚至更长。因此,私人部门在与政府的合作过程中,既要算好“眼前账”,更要算好“长远账”。如,在成本核算上,不能只单纯考虑如何降低当期建设成本,而忽视项目后续的运营和维护费用。一旦项目质量出现问题,不仅会“抬高”后期项目成本,项目经营也会受到影响。此外,一些地方政府为了“招商引资”,向企业承诺了过高的收益率,在高利润的诱惑下,有的企业没有进行充分论证,就贸然进入,结果项目运营之后,政府负担不了这么大的支出压力,项目收益也就难以保证,出现政府与企业“双输”的局面。 

  第二,要树立团队意识。PPP模式不再局限于建设环节,而是贯穿项目的“全生命周期”,这就要求企业不但要有良好的建设资质,更要有过硬的运营能力。因此,国内企业要向国际先进经验学习,改变以往“单打独斗”的做法,实现“集团作战”,由运营商牵头,将设计院、工程建设企业、设备供应商、银行等联合组成利益共同体,发挥各自在项目设计、建设、运营、融资等方面的优势,提高综合实力。 

  第三,要树立创新意识。PPP是典型的项目融资,与传统的融资方式存在本质不同。在PPP模式下,贷款偿还主要以项目未来现金流为保障,银行对项目发起人其他资产基本没有追索权,这就需要银行等金融机构更新观念,跳出“以担保锁定风险”的传统做法,通过积极参与PPP项目的前期论证,合理预测项目未来现金流,评估项目融资风险,逐步从单纯的“资金供应商”转变为“综合服务商”,有针对性地提供“一揽子”融资方案。 

此文系孙晓霞司长2014年3月18日在政府和社会资本合作(PPP) 培训班上的总结讲话

 

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