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史耀斌:在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上的讲话

财政部副部长 史耀斌 

2016129 云南昆明)  

同志们:

    在公共服务领域推广PPP模式,是党中央、国务院确定的一项重大改革任务,也是国务院督办的改革任务。今年以来,习近平总书记、李克强总理、张高丽副总理多次做出批示,要求各部门、各地区从全局出发,加强协调、完善机制,推动PPP改革发挥应有作用,取得更大成效。77日国务院常务会议明确,由财政部牵头公共服务领域PPP工作,形成项目加快落地的发展态势。财政部党组高度重视,923日部党组专题会议提出,要进一步完善政策措施,多措并举,推动PPP加快、健康发展。今天,我们召开全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会,主要任务是贯彻落实党中央、国务院和财政部党组工作部署,分析研究改革面临的新形势、新任务,督导推动项目规范实施,部署推进2017PPP重点工作。下面,我谈几点意见。 

  一、在各方面的共同努力下,PPP改革工作有序推进,取得积极成效  

  三年前,根据党的十八届三中全会精神要求,PPP不仅仅是一种融资手段,承担起促进体制机制变革、提升执政能力的使命,成为一项牵动全局的重大改革举措。2013年底以来,各级财政部门积极会同有关部门大力推进PPP改革,在继承、创新、完善的基础上,赋予PPP事业新的内涵、新的使命、新的力量,形成了合力推动的良好氛围,组建了保障有力的组织机构体系,建立了覆盖PPP项目全生命周期的制度体系,打造了三批示范项目,构建了激励相容的政策扶持体系,开创了PPP助力经济社会发展的新局面,PPP的魅力日益展现,改革成效不断发挥,用实践证明了中央英明决策和坚定不移深化改革的必然选择。 

  这三年,各级财政部门勇于担当、主动作为,开展了一系列工作。一是大力开展宣传培训。各级财政部门通过专题培训、主题论坛、官方网站、微信平台、媒体报道等多种方式,多形式、多层次、多角度地加强对PPP理念的宣传推广,使PPP在全国上下深入人心,逐步从概念走向了实践二是建立健全PPP制度体系。牵头制订关于在公共服务领域推广PPP模式的指导意见,印发PPP项目财政管理暂行办法会同有关部门印发在市政公用、水污染防治等领域推广PPP模式的实施意见。联合发改委出台关于进一步做好PPP有关工作的通知,着力加强部门协调配合。制定印发PPP模式操作指南、PPP项目合同指南、物有所值评价指引和财政承受能力论证指引等一系列文件。地方各级财政部门也结合本地实际、因地制宜,出台了一系列制度规范和实施细则。三是以示范项目为引领,全力推动项目落地实施。我们连续3年推出三批共745个、计划总投资规模1.95万亿元的PPP示范项目,涉及几乎所有公共服务领域。同时,建立对示范项目的跟踪指导、对口联系、动态调整机制,持续对示范项目实行嵌入式、全流程管理,确保示范项目规范实施,真正成为经得起考验的样板标杆。地方各级财政部门也积极行动,推出了本区域一大批拟实施的PPP项目,着力推动项目落地。四是切实加大扶持力度。积极探索财政资金撬动社会资本和金融资金参与PPP项目的有效方式,出台PPP项目以奖代补政策,安排资金80亿元对符合条件的新建示范项目和地方融资平台公司存量转型项目给予奖励。支持符合条件的PPP项目申请保障性安居工程贷款贴息等政策支持。以海绵城市和综合管廊建设两项试点工作为载体,对采用PPP模式的地区增加中央财政补助资金。地方各级财政部门边推进、边创新,摸索出很多新办法、新措施,包括设立基金、出台奖补政策等。五是夯实信息基础建设。搭建了集项目管理、数据分析和信息共享为一体的全国PPP综合信息平台,实现项目全生命周期内的全功能动态监管。在地方各级财政部门的大力支持下,目前已实现信息平台入库项目基本信息全部对外发布。研究制定全国PPP咨询机构库和专家库管理办法,动态公开具有PPP咨询服务能力和经验的机构,推动PPP咨询市场良性竞争。 

  今年以来,我们重点围绕推动立法、项目落地和引导支持等方面,做了大量工作。第一,在推动立法方面,在对国际立法经验及国内实践深入研究基础上,我们起草了立法草稿,并向相关方面充分阐述我们观点,目前正按照国务院要求,积极配合法制办制定PPP条例。第二,在项目落地方面,联合20个部门,在地方上报的1174个项目中评选出516个第三批示范项目,全面提升第三批示范项目的行业引领、区域带动和创新示范效应,实现了从财政部示范到全国示范的升级。从实际情况看,示范项目整体进展良好,落地速度不断加快。截至8月末,第一批、第二批示范项目落地率分别为76%52%。在示范项目的带动下,各地有更多的PPP项目落地。截至今年10月末,财政部PPP综合信息平台入库项目10,685个,总投资12.7万亿元。其中进入执行阶段的项目1,014个,总投资1.72万亿元,落地率26.8%。其中,仅6-10月就新增落地项目395个、新增项目总投资6600亿元,项目落地速度明显加快。第三,在引导支持方面,重点推动PPP基金设立运转。为了提高PPP项目的融资可获得性,我部会同有关金融机构,出资设立了1800亿元的PPP融资引导基金,推动更多PPP项目实施。目前,基金公司抓紧开展项目投资,累计签约金额已达到517亿元。总的来看,今年PPP各项工作稳步推进,卓有成效,各方对推广PPP的反应日益热切,PPP项目迎来了落地年,一些开始运营的PPP项目,显现了较好的经济效益和社会效应,可以说,PPP改革已呈现出政府、企业、公众三方共赢的良好局面。 

    二、当前PPP改革工作进入深水区,面临着一些亟待解决的瓶颈问题和挑战  

  在取得成效的同时,我们也清醒地认识到,PPP改革仍然面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全等亟待解决的问题和挑战。 

  (一)部分地方观念转变不到位。 

  科学的理念是推进改革的基础,对理念学得不深不透,就很容易在实践中走弯路、犯错误。典型表现,一是片面追求投资和GDP增长,不加区分地扩大、泛化PPP模式的使用范围,甚至将一些纯商业化项目硬套PPP模式,并对社会资本承诺过高的回报率,这不符合社会资本合理盈利而不暴利的要求,会损害公共利益。二是PPP模式简单理解为融资手段,且程序复杂、管理要求高,认为不如财政直接投入或银行贷款等传统融资方式简单,采用PPP模式的主动性不强。三是个别政府通过设置高额保证金、注册资本、银行存款等条件,制造隐性门槛,规避采购环节的竞争,难以实现物有所值 

  (二)改革发展不平衡。 

  首先,行业发展不平衡。不同部门积极性有差别,面临的难度也不相同。已经出台具体实施意见的行业,改革进展相对较快,但行业主管部门尚未行动或者行动较慢的领域,改革进展则相对缓慢。其次,地区发展不平衡。从项目库情况看,中西部地区进展较快,PPP项目数量较多,截至今年10月末,数量位居前五的省份,除山东外,全部是中西部省份。从前期调研情况看,有些省份内部的改革进度也不平衡,认识到位、思路清晰的市县工作推进快,制度体系、工作机制、项目落地都有积极进展,观念陈旧、领导不够重视的地方仍然需要上级推着走。 

  (三)民营资本参与率不高。 

  引导民营资本参与提供公共服务,是PPP改革工作的主要任务之一。李克强总理多次强调,要把PPP作为拉动民间投资的一种重要方式。从实际进展看,目前民营资本参与PPP的积极性并不高,分析其原因,一是部分政府在观念上有误区。一些地方不愿意和民营资本打交道,认为不可控、风险高,加上项目操作复杂、技术要求高,和民营资本合作会面临较大的审计、舆论压力,如果民营资本收益高了,容易引发国有资产流失、政府监管不力、利益输送等质疑。二是对民营资本的权益保障不足。主要是法律保障不足的问题。PPP项目合作期比较长,民营资本担心合同无法正常履行,如果政府方违约,缺乏有效渠道维护自身的合法权益。三是民营资本自身能力有待培育。目前除污水处理、垃圾处理等较为成熟的行业外,不少领域、特别是交通轨道领域缺乏有实力承接PPP项目的民营资本,客观上造成国企、特别是央企唱主角的现象。 

  (四)部分项目实施不规范。 

  目前,一些项目在实施过程中出现了不规范的现象,需要引起高度重视,主要是:一是假借PPP搞变相融资。一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上,打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式,政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。部分项目缺乏运营和绩效考核,实质上是拉长版BT。这些做法既产生一定的挤出效应,影响PPP模式的规范推广,也增加了地方政府债务风险隐患。二是刻意规避PPP管理要求。一些地方认为PPP流程多、管理严,操作起来太复杂,想方设法规避PPP制度要求,借道政府购买服务等方式变相上项目,把政府购买服务的范围泛化到几乎所有公共服务。三是重数量、轻质量,项目前期准备工作不扎实。在第三批示范项目评审过程中,我们发现,有的项目必要的可研报告尚未完成,立项流程存在瑕疵;很多项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告流于形式,照搬模板,给未来项目实施埋下很大隐患。 

  (五)法律保障和政策衔接不健全。 

  目前,基础性的PPP制度框架已经建立,但在法律保障上还需要进一步提升。据了解,反映比较多的问题,一是法律保障待加强。由于缺乏专门立法,PPP项目各个环节如何适用现行法律不尽清晰,相关各方利益难以顺利通过法律途径得到明确保障,社会资本对PPP政策的稳定性和项目长期运营心存顾虑。有些财政部门还反映,由于涉及部门职能转变,没有立法很难协调推进工作。二是配套政策待完善。PPP项目涉及面广,税收、土地、价格、融资等配套政策都需要进一步完善。比如,项目公司成立和资产移交阶段的税收处理问题,市政公用领域价费体系和城镇供水、供气、供热行业上下游价格联动机制问题,金融产品和服务与项目融资需求不适应问题,社会资本退出渠道不畅等问题。三是市场壁垒待破除。我国公用事业领域存在各自为政,各管一摊的现象,存在一定的市场分割,没有建立全国统一市场,导致市场主体良莠不齐,甚至出现劣币驱逐良币的现象。 

  三、要以本次项目督导会为契机,全面推进PPP项目规范实施,推动PPP工作再上新台阶  

  根据国务院办公厅关于开展有关专项督查工作部署及我部PPP示范项目督导工作要求,我部将组织开展完善推广政府和社会资本合作(PPP)模式专项督查调研,会前我们已将工作通知提前下发到相关省份。会后,由国务院办公厅、环保部、住建部、交通部、卫计委、人民银行等部委相关司局,以及财政部金融司、经建司、预算司、条法司、PPP中心等司局组成的5个督导工作小组,将分赴10个省份进行督导,每个省份督查调研1-2个城市,每个城市督查调研1-2个县(区),既监督问责,也要解决问题,特别是对实践中发现的共性问题,要及时研究提出制度化的解决对策。  

  这次督查的重点和目的是,掌握各地PPP改革工作进展情况,深入了解实践中的问题和困难,广泛听取意见建议,督促PPP项目、重点是示范项目规范实施、加快落地。相关省份要高度重视,认真按照通知要求,全面总结制度建设、机制建设、能力建设、政策制定等工作,梳理掌握项目进展情况和社会资本参与情况,做好督查准备工作。要以本次工作督导为契机,聚焦困难问题,转变工作思路,找准对策措施,扎实推动PPP项目规范实施、快速落地。 

  各个督查小组要高度重视,按照工作部署扎实开展督导工作。出发前,要对调研组成员进行集中动员,细化工作方案,明确任务分工。在督导过程中,要通过听取工作介绍,举行座谈,实地走访等多种形式,与政府部门、社会资本(企业)、金融机构、中介服务机构等PPP项目参与各方进行广泛交流,了解项目进展情况和难点问题,能给予技术指导和专业支持的要现场办公、解决问题,要让全社会看到党中央、国务院大力推动PPP模式规范实施的决心,增强各方信心。督导结束后,要及时提炼形成督导报告,既要反映PPP工作的进展和成绩,也要反映当前的困难和问题,提出行之有效的工作方法和政策建议。 

    四、当前形势下,我们要充分认识推进PPP改革工作的重要意义,振奋精神,全力做好下一步重点工作  

  认识PPP改革的意义,需要有一个宽广的视角,需要放到推进经济社会发展的大局中去看。早在推广之初,我们就提出了五大变革的理念,认为PPP是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展要求的一次重大体制机制变革。今年以来,党中央、国务院领导将PPP提升到改革全局的战略高度,让我们对PPP改革的意义有了更深更高的认识。 

  实现五大变革是推进PPP改革的长期目标。短期内,PPP改革要与现阶段的经济发展形势有机融合。当前,我国经济正处在爬坡过坎的攻坚期。从宏观看,一方面,经济增速放缓,PPP仍将是拉动经济增长的重要政策工具之一。另一方面,市场资金充裕、资产荒持续存在,市场各方将PPP作为获得融资和快上项目方式的现象比较多。从微观看,各方面都有拉动投资的迫切需求,加上前面提到的问题和挑战,都制约着PPP的规范健康发展。为此,我们要坚持以稳增长为核心,充分发挥好积极财政政策的作用,畅通民营资本进入渠道,依托PPP改革,助力大众创业、万众创新增加公共产品、公共服务”“双引擎。下一步,要重点做好以下工作,争取实现重大突破: 

  (一)努力在两个强制试点上实现突破。 

  在确定的污水处理、垃圾处理领域,要坚定推行PPP模式强制应用试点工作,力争新建项目100%采用PPP模式。这是财政部党组会议作出的新的工作部署,垃圾处理、污水处理等公共服务领域,项目一般有收益、有现金流,PPP模式应用广泛,具备全面推广的基础和条件。对项目一般有现金流、市场化程度较高、PPP模式运用较为广泛、操作相对成熟的其他领域,要在逐个研究的基础上,加快推进PPP模式强制应用工作,成熟一类、推进一类,边试点边规范,边总结边完善,一定要取得实质性进展。在其他中央财政给予支持的公共服务领域,对于有现金流、具备运营条件的项目,比如地下综合管廊项目,要强制实施PPP模式识别论证,鼓励运用PPP模式,推动提高项目效率。对两个强制试点,各地可结合实际情况,先行先试,条件成熟的领域可以直接推进,部分领域暂时无法全面推进的,可以探索在项目层面开展试点,争取在各个领域都有所突破。 

  (二)努力在提高项目落地率上实现突破。 

  要按照又快又实的要求,推进形成PPP项目加快落地的态势,形成民营资本广泛进入的局面,为应对经济下行压力发挥更加突出的作用。一是发挥财政资金引导作用。落实好国家支持公共服务领域PPP项目的财税优惠政策,加强政策解读和宣传,积极与中国PPP融资支持基金做好项目对接。同时,各级地方财政部门要因地制宜、主动作为,探索财政资金撬动社会资本和金融资金参与PPP项目的有效方式,通过前期费用补助、以奖代补等手段,调动社会资本的投资积极性。二是加大业务支持力度。我们将积极会同有关方面,落实好对中央财政示范项目的跟踪指导、对口联系制度,帮助项目单位解决实施过程中遇到的困难和问题。各地可探索组建专家团队,对实施进度慢的PPP项目实行定向辅导,及时解决问题。三是加大项目推介力度。各级地方财政部门要联合行业主管部门,对各公共服务领域的项目进行系统梳理,建立分层次、有重点的滚动开发计划,加大项目推介力度,为供需双方提供对接平台,实现更多更好的合作。 

  (三)努力在推动PPP规范运作上实现突破。 

  推广PPP模式重在神似,关键是要贯彻PPP模式的理念和内涵。从各国经验看,不同国家也普遍根据各自国情对PPP的具体形式进行了创新,形成了符合本国实际的做法。我们也支持和鼓励各地在中央统一的制度框架内,遵循因地制宜、公众受益、市场运作、优化治理的原则,在实践中对PPP模式的具体运作方式进行探索。但这种探索必须要有规有矩,出发点是为了更好地推广PPP模式,更好地改善公共服务供给的质量和效率,更好地促进经济社会发展,绝不能是钻制度空子规避制度要求一是在项目规范方面,要着力改变PPP”不断出现的状况,削弱PPP作为地方政府新融资工具的冲动,强化示范项目引导作用,做PPP”二是在管理规范方面,要结合现有经验和实践需求,对三年来制定出台的操作指南、合同指南、物有所值等一系列制度进行评估完善,以制度规范促项目规范。三是在绩效考核规范方面,按照激励相容、提质增效的目标,探索制定明确细化的分行业项目验收绩效指标体系,覆盖PPP项目全生命周期,确保全程有监督、有考核、有验收。 

PPP改革成果是努力干出来的,不是等和靠出来的。大家一定要以高度的责任感、使命感和紧迫感,切实把党中央、国务院决策部署转化为实际行动、转化为具体措施,对确定的各项工作任务,说一件、干一件、成一件,全力打好改革攻坚战。2017PPP工作,我再提几点要求。  

  (一)要把握好三项工作原则。 

  一是市场化原则。PPP模式本质上是发挥市场决定性作用,利用市场力量做好公共服务。推进PPP的具体工作也要坚持市场化方向,继续强化信息披露,推动各方面公开透明,增强市场信心。二是法制化原则。坚持科学理念坚定推进PPP立法,同时继续健全制度体系,涉及财政管理的制度建设不能停,多下先手棋,制度的完善也将为立法扫清障碍。三是规范化原则。要从项目示范、制度保障、资金引导、市场培育等方面,推进PPP规范发展。 

  (二)要运用好四个工作方法。 

  一是落实主体责任。各级财政部门要深入贯彻落实党中央、国务院决策部署,切实承担起推进PPP改革的主体责任,全面履行好牵头职责,主动作为,因地制宜推进工作。各单位的一把手要当好第一责任人,亲自抓、亲自管,层层落实任务、压实责任,确保工作实效。二是牢固树立全局意识。PPP改革是一项综合性改革,具有很强的牵引性,需要经济体制、行政体制、财政体制、投融资体制等改革配套推进。深化PPP改革一定要有全局意识,注重统筹协调,与相关改革步调一致,相互促进。三是狠抓机制建设。要发挥财政部门在资金管理上的优势,注重花钱买机制,要通过财政投入从补建设补运营的转变,带动公共服务供给机制的转变,推动实现PPP风险共担、激励相容、产出导向等核心理念。四是坚持高标准和守底线相结合。推进PPP项目,既要树立精品意识,确保形神兼备,经得起时间的检验,也要树立底线意识,将规范运作摆在首位,坚决杜绝借PPP之名行变相举债之实等违法违规行为。 

  (三)要聚焦好五个工作发力点。 

  一是加快推动示范项目落地实施。确保第一批中央财政示范项目在2016年底前全部落地,第二批示范项目在20173月底前全部落地,第三批示范项目在20179月底前全部落地。二是着力提高民营资本参与率。省级财政部门要研究将民营资本参与率纳入工作考核体系,要会同有关行业部门合理设定PPP项目采购标准和条件,不得对民营资本设置任何差别条款和歧视性条款。三是加快转变财政资金投入方式。对现有公共服务领域财政投入进行逐项梳理,对具备转型条件的资金,要制定明确的工作计划,确定从补建设转为补运营的具体安排。四是用好专项督导长效机制。既要督进度,更要督规范。针对督导中发现的困难和问题,要及时研究提出制度化的解决对策,推动项目规范实施。五是进一步推动项目实施信息公开。坚持以公开促规范、以公开促发展的原则,依托PPP综合信息平台,及时向社会公开项目实施方案、合同、实施情况等信息,确保项目实施公开透明,有序推进,保证项目实施质量。   

  同志们,推进PPP改革的意义非凡,责任重大,使命光荣。希望大家能够不畏挑战,继续以饱满的热情投入到PPP改革工作中去,在党中央、国务院的指导下,勇于担当、主动作为,全力推动PPP改革实现提升国家治理能力、优化财政管理、吸引更多民营资本参与、推动经济社会健康发展的多重目标。 

  谢谢大家! 

 

 

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