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史耀斌:在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话

财政部副部长 史耀斌

 

  同志们,刚才的会开得很好,大家对当前PPP发展不规范问题,分析得很到位,讨论得很深入,对下一步推进PPP规范发展提出了很多好的意见和建议。下面,我结合大家的讨论,再讲四点意见。 

  第一,要统一思想认识针对地方政府债务管理、PPP规范发展问题,财政部在近几年提出了一系列政策要求,全国金融工作会议、国务院常务会议近期也作出了专门部署。做好下一步PPP工作,关键是要深刻领会党中央、国务院有关会议精神,把思想认识统一到中央的决策部署上来,统一到财政部的工作要求上来。具体要做到三个统一认识 

  一是统一对防控风险重要性的认识。防范化解风险,是经济持续发展的根本保障。在这次全国金融工作会议上,习近平总书记和李克强总理多次强调了防控风险的重要性、紧迫性,也都点到了地方政府债务问题。目前,一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式,变相举借债务,导致债务规模增长较快,债务率甚至超过了警戒线,形成潜在的风险触发点。为此,我们要按照中央有关要求,把防风险放在更加重要的位置上,防控地方政府债务过快上升,坚守不发生系统性风险的底线。 

  二是统一对PPP发展形势的认识。要看到PPP发展总体形势是好的。近年来,在党中央、国务院的高度重视下,在各地区、各部门尤其是各级财政部门的大力推进下,PPP工作取得明显进展,不仅市场环境逐步优化,项目落地不断加快,为稳增长、促改革、惠民生发挥了积极作用,而且也促进了政府工作和政府治理结构的改革。可以说,在经济发展进入新常态、经济下行压力依然存在的背景下,取得这样的成绩实属不易,应当倍加珍惜。 

  三是统一对PPP发展方向的认识。在当前严控地方政府债务风险的形势下,部分地方政府和市场机构对PPP发展前景表示担忧,认为政府付费类PPP与政府购买服务一样,都属于被政策限制的范围。事实上,中央始终将PPP定位为一项长期性、系统性的改革,当前提出的一些政策要求,是对短期内一些错误认识和违规行为的修正,有利于PPP事业的长期、健康、可持续发展。为此,我们要抓住当前的发展机遇,继续坚定不移地推进PPP工作,进一步取得更大成绩,发挥更大的效益。 

  第二,要坚持规范发展。我们推广PPP模式的初心,是要推动公共服务领域供给侧结构性改革,引入市场的机制和资源,提升管理能力,促进公共服务提质增效,而不是单纯地解决融资问题。去年底,我在昆明的全国会上就讲过,当前PPP项目出现了变相融资等不规范现象,需要引起高度重视。结合大家刚刚介绍的新情况、新问题,我认为PPP发展不规范可以归纳为四个问题 

  一是支出责任固化问题。一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目,通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式,实施PPP项目。一些政府付费类项目,通过工程可用性付费”+少量运营绩效付费方式,提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。 

  二是支出上限虚化问题。对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定,一些地方政府认识不到位,把关不严、执行不力,还有些地方政府能力不匹配,对当地财力和支出责任测算不准确,导致财政承受能力论证流于形式,失去了“安全阀”功效,很可能加剧财政中长期支出压力。 

  三是运营内容“淡化”问题。PPP项目要以运营为核心,发挥社会资本的优势,提高公共服务供给效率。但从实际情况看,当前参与PPP项目的多为施工企业,既不愿意承担运营风险,也不具备运营能力,主要通过施工获取利润。同时,一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”,导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。 

  四是适用范围泛化问题。一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP,借助有关部门和金融机构对PPP绿色通道,实现快速审批和融资,会绕过相关产业政策监管,影响宏观调控效果。 

  造成上述问题的原因,既有相关各方观念转变不到位的主观因素,又有地方政府融资路径依赖的客观因素。求木之长者,必固其根本。规范发展是推进PPP事业可持续的基础。只有做真正的、规范的PPP,才能为PPP发展注入持久的动力和活力。所以,我们不能只求速度、不求质量,否则可能会欲速则不达。为此,我们要按照风险共担、利益共享、物有所值、绩效导向的原则,在项目入库、前期论证、政府采购、预算管理、绩效监管、信息公开等方面,不折不扣地执行有关规定,坚持做规范的PPP项目。 

  第三,要抓好重点工作。进一步推进PPP规范发展,不能眉毛胡子一把抓,必须要突出重点、抓住关键。下一步,各级财政部门在坚持规范发展的过程中,要重点把握好PPP工作的四条线 

  一是要严控红线要强化财政承受能力论证10%“红线的硬性约束,统一执行口径,加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中,及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的,要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系,中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区,要进行风险预警。 

  二是要守住底线要落实财预〔201750号文要求,严禁各类借PPP变相举债的行为。要审慎开展完全政府付费的项目。对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目,不得安排财政资金。 

  三是要搭好天线要全面了解掌握本地区PPP项目总体情况,对于项目总量、财政支出责任总额及占比、规范实施情况等,做到心中有数。这里的项目不仅包括入库项目,也要包括未入库的项目,真正做到全口径统计。 

  四是要明确界线对于不属于公共服务的纯商业化项目,以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目,要准确界定,从识别、论证、入库等环节严格把关,不能继续任由其打着PPP的旗号混淆视听 

  第四,要压实管理责任。有权必有责、有责必担当、失责必追究。为了切实推动PPP规范发展,必须要压实责任、强化问责。 

  一是要明确地方政府主体责任。要按照党中央、国务院决策部署,强化地方政府债务规模限额管理,查处违规担保行为,加强对融资平台、产业引导基金、PPP等的规范化管理,制止变相举债。对于借PPP变相举债的项目,地方政府要承担主体责任。 

  二是要强化财政部门管理责任。PPP是党中央、国务院交给财政部门的一项重要改革任务,各级财政部门要继续发挥主导作用,认真履行物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购管理、预算资金管理、政府债务管理等部门职责,明确PPP不规范操作的负面清单,逐级细化责任范围和责任主体。另外,我们也将建立常态化风险监控和监督问责体系,确保PPP规范实施。 

  最后,我再强调一下,部内有关司局也要认真贯彻落实中央有关要求,根据今天地方财政的发言,认真思考,加强协同配合,在各自业务范围内,细化完善政策制度,做好规范引导工作。会后,请金融司牵头梳理会上提出的问题和建议,尽快上报,并抓紧印发进一步规范PPP发展的通知,以制度建设促规范发展。另外,请大家把会议精神带回去,向厅党组和分管省领导报告。 

  同志们!进一步推进PPP规范发展工作,是落实中央关于防范化解系统性风险一系列决策部署的重要内容。大家要把规范发展作为今后一段时期PPP工作的基本要求,将PPP改革不断引向深入。我相信,通过大家的努力,PPP工作一定能在现有工作的基础之上,更好地完善,更好地发展,以更加优异的成绩迎接党的十九大召开! 

 

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