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宗良:打好防范化解重大风险攻坚战再添新利器

宗良 中国银行国际金融研究所首席研究员

  国有金融资本统一管理是国有金融机构管理的主要内容,也是金融业健康发展和稳定运行的重要保证。近日,中共中央、国务院发布了《关于完善国有金融资本管理的指导意见》(简称《指导意见》)。《指导意见》的出台既是贯彻落实十九大和全国金融工作会议对完善国有金融资本管理的要求,也是对国有金融资本管理制度的优化和健全,将成为打好防范化解风险攻坚战的新利器。

  一、加强国有金融资本管理是防范化解金融风险的重要环节 

  十九大提出,要在2020年全面建成小康社会前,坚决打好防范化解重大风险攻坚战。加强国有金融资本管理是实现国有金融机构稳健经营、回归本源和破解金融市场乱象的重要抓手,也是防范化解金融风险的重要环节。

  一是保障国家金融安全的内在要求。习近平总书记强调,维护金融安全是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。我国是社会主义市场经济国家,国有经济居于主导地位,国有金融机构的安全与国家金融安全“一损俱损、一荣俱荣”,实现国有金融资本的保值和增值对于维护国家金融安全有重要意义。目前金融行业国有比重约为70%以上,24家中央金融企业的国家持股比例都在50%以上,属于绝对控股(交通银行除外)。《指导意见》围绕管好国有金融资本这一重要环节,为实现打赢防范化解金融风险攻坚战奠定了基础。

  二是推动金融机构回归本源、有效防范风险的根本保障。近年来,我国经济运行出现了“脱实向虚”倾向,部分国有金融资本也参与其中。资金在金融体系内空转,企业融资链条不断拉长,造成宏观杠杆率攀升和企业融资难融资贵并存,成为当前我国金融发展突出矛盾。强化国有金融资本的统一管理,有利于引导国有金融资本回归主业,降低国有金融资本的层层嵌套,实现经济运行“脱虚就实”。

  三是维护当前金融市场稳定的重要抓手。近年来,我国国有机构混业经营特征日益突出,部分国有企业子公司的管理链条不断拉长,出现了监管套利、产融无序结合等问题。强化国有金融资本的统一管理,有利于打破目前国有金融机构管理“谁都行使管理权利,谁都不完全承担管理责任”的局面,形成以“统一管理、穿透式管理”为主的国有金融机构风险管理新模式。

  二、当前国有金融资本管理存在的突出问题 

  近年来,我国国有资本规模稳步增长,国有机构改革持续推进,运营效益明显提升,但也存在体制机制混乱、管理链条过长、法治建设不完善、缺少有效的风险隔离机制等问题。

  1.出资人职责不明风险,导致管理职责分散、“政出多门”。在体制机制上,财政部、汇金公司、国资委等都从不同角度参与了国有金融资产管理,形成“谁都行使管理权利,谁都不完全承担管理责任”的局面,成为金融资本家底不明、缺乏整体战略布局的根源之一。

  2.管理链条过长的风险,导致国有资本流失、资本控制力层层减弱。在监督管理上,由于部分国有企业的子公司林立,使得管理链条过长,内部管理难度加大,造成投资业务方向与国家宏观调控目标不一致,甚至导致国有资本流失。

  3.法治建设不完善风险,导致国有金融企业乱象丛生。在法制建设上,缺少专门的法律法规对国有金融资本管理进行规范,导致监管套利、内部人控制、国有金融企业竞争力弱等一系列问题。

  4.风险隔离机制不健全的风险,导致产融无序结合、资金脱实向虚。一些地方将金融企业与非金融企业国有资本集中统一监管,缺乏有效的风险隔离机制,导致有的企业通过关联交易、监管套利等方式在金融性公司和非金融性公司之间进行市场投机,推高了金融市场泡沫。

  三、打赢防范化解风险攻坚战再添新利器 

  《指导意见》聚焦于国有金融资本的薄弱环节,不仅有利于提高国有金融资本的管理效率,更有利于防范和化解当前国有金融机构面临的突出问题及潜在风险,将成为未来我国打赢防范化解风险攻坚战的新利器。 

  1.以“管资本”为主,形成国有金融资本管理体系。《指导意见》通过产权登记、评估、转让等基础管理的规定,统筹规划,合理配置国有金融资源。通过绝对控股、相对控股、实际控制、重大影响等多种方式,区别行业和机构性质,在确保对重点国有金融机构控制力的同时,减少对资本的过度占用。关于保值增值、绩效评价、经营预算等国有金融公司运营的规定,则降低了国有金融公司的运营风险。同时,《指导意见》更明确授权了财政部和地方财政部门履行国有金融资本出资人职责,清晰了管理权责边界。

  2.建立“防火墙”机制,控制金融风险传导至实体经济。《指导意见》中明确规定须对金融企业和非金融企业国有资本实施独立、分开管理,在金融类企业和非金融类企业之间建立“防火墙”机制。有利于限制国有金融企业盲目扩张、违规经营的情况。根据金融公司信用链条复杂、容易出现关联交易的特点,国有金融企业内部应建立“防火墙”制度。同时细化相关规则,增强可操作性,综合业务、资金、人事、信息等风险特性进行风险隔离。

  3.实施穿透式管理,全面监测国有金融资本流动。根据部分国有金融企业子公司管理链条过长、国有资本控制力层层递减、内部人控制风险严重的情况,《指导意见》规定对国有金融机构股权出资实施资本穿透式管理。资本穿透式管理主要从国有产权流转方面进行全流程监督,与分层授权、分层决策的公司治理结构并不矛盾,不存在干预公司自主经营、改变决策结构的情况。在混合所有制改革的大背景下,有利于全面掌握国有金融资本流动情况,监测国有股东权益的变动趋势。

 

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