近年来，作为一种创新的公共产品、公共服务的市场化、社会化供给方式，PPP模式在我国得到大力推广，并被视为积极财政政策、供给侧结构性改革的重要工具。在经济下行压力依然较大的形势下，PPP模式在稳增长和拉动民间投资中的作用越来越受到瞩目——

　　日前，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心发布统计数据显示，截至2016年9月末，财政部两批示范项目232个，总投资额7866.3亿元，落地率达58.2%。

　　从全国情况来看，地方PPP项目需求继续增长，9月末全部入库项目10471个，总投资额12.46万亿元，其中已进入执行阶段项目946个，总投资额1.56万亿元，规模可观，落地率26%，与6月末相比，入库项目正在加速落地，落地率稳步提升。

　　打造透明规范项目

　　近年来，PPP模式在我国得到大力推广。此前，财政部确定了两批共233个、总投资8146亿元的示范项目，着力“打造样本、树立标杆”。

　　“采取示范项目的方式，有利于在各地经验尚为欠缺的情况下，通过示范项目的先试先行，形成有可推广意义项目范例，对各地提供实例性指导。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示。

　　财政部等部门在6月初部署第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作，历经约4个月，终于“尘埃落定”。与前两批相比，2016年第三批示范项目实现了多个“首次”，包括首次与相关行业部委联合组织申报、评审和发布，鼓励部委申报和推荐，鼓励地方各级行业部门与财政部门联合申报和初选；首次事前全面公开评审程序和标准，增加了规范性和透明度。

　　经过评审，共有516个示范项目脱颖而出，占全部申报项目的44%，投资总额逾1.17万亿元。“和前两批项目比，这次评审规模大、领域广，评价的科学性、参与性、公正性进一步增强，各地积极性也更高，项目的规范性、创新性也更强。”财政部PPP示范项目评审专家、中国青年政治学院经管学院副教授吉富星说。

　　创造条件吸引民资

　　作为稳增长、调结构、促就业的重要支撑力量，民间投资增速在近年来有所回落。在此情形下，各地着力通过PPP模式吸引民间资本投资基础设施建设和提供公共服务。在国务院今年开展的促进民间投资政策落实情况专项督查中，民间资本参与PPP的情况也受到关注。从不少地方情况看，作为社会资本参与到PPP项目以国有企业居多，民间资本还偏少，尤其是大型、综合性PPP项目中多以国企为主。

　　今年以来，从国务院到各部委，都在力促民间资本参与PPP项目。比如，财政部等20个部门发布的确定第三批项目文件，要求各地“依法择优选择社会资本，鼓励同等条件下优先选择民营资本”。

　　国家统计局发布的统计数据显示，当前民间投资增速正在企稳回升。前三季度民间投资261934亿元，增长2.5%，增速比前8月加快0.4个百分点。

　　民间投资回升的原因，除了市场环境好转、工业品出厂价格提升之外，国家统计局新闻发言人盛来运认为，另外一个很重要的因素，是政府加大了对民间投资支持的力度。“比如现在政府正在做的PPP，希望动员民间资本来参与基础设施项目，这些措施都促进了民间投资企稳回升。”盛来运说。

　　“民间资本参与PPP偏少的原因较为复杂，主要有民间资本的个体体量普遍不大、凝聚力也不强，导致很难参与到投资额要求较高的PPP项目中。同时，也有民间资本与政府间合作信任感的因素。”赵全厚说。

　　吉富星也认为，与大型国企相比，民间资本普遍资金实力偏弱，融资难度大，在很多项目中资质、业绩、报价等竞争中优势不明显，同时，也存在政府信用、财政支付能担忧，导致“不敢进、进不去、争不过”现象并存。此外，地方政府出于政治风险、资金实力、监管等多方面考虑，往往更倾向于选择国企。

　　“不过，也不能完全从投资方判断民间资本是否参与。在现实中，一些民间资金实际上通过理财产品、基金等形式参与到PPP项目中。”赵全厚说。

　　PPP改革是一项综合性改革，吸引民间资本更好参与不是一蹴而就的，需要行政体制、财政体制和投融资体制等改革配套、协同推进。

　　着力完善政策体系

　　完善的制度体系是PPP项目成功实施的基础。近年来，国务院和有关部委制定了一系列制度，为项目规范实施提供了有力保障。

　　《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》是财政部最新出台的PPP规范性文件，明确了财政部门在政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期内的工作要求，规范财政部门履职行为，保障合作各方合法权益。

　　“如果目前已超过10万亿元规模的PPP项目出现风险，那将是非常严重的，因此必须规范PPP全生命周期管理，尤其是要规范PPP的运作模式、强化PPP的财政管理，规范财政部门履职行为，保障合作各方合法权益。”吉富星说。

　　在推进PPP过程中，一些地方存在各种不规范问题，尤其是通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的做法，加大了地方政府债务风险。对此，《暂行办法》要求，各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理，切实保障项目运行质量，严禁以PPP项目名义举借政府债务。

　　“目前专门针对PPP的法律法规和政策体系尚不完善，地方政府操作PPP的知识和技能也不足，一些项目是‘明股实债’的假PPP，应该加强管理，打造公开、透明、规范的PPP项目。”赵全厚表示。

　　《暂行办法》强化了PPP项目的财政预算管理，规定行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。

　　“PPP项目财政承诺（支出责任）应纳入年度预算和中期财政规划，但非一般性政府直接债务，本质仍是政府债务管理一部分，其资产和负债最终是政府综合财务报告的一部分。从预算管理、资产管理、风险防范角度看，应对PPP项目的政府支出建立起支出责任风险框架。”吉富星认为，推广PPP模式的关键是落实风险分担机制、充分挖掘PPP 效率，以效率和风险为导向积极审慎、稳中求进地推进PPP项目。

　　赵全厚认为，除了财政管理之外，立项管理、定价机制、税收优惠、绩效评价等方面的政策也需要进一步完善。

　　“应该综合利用法律、政策、指南和合同等规制工具，建构一个立体的、协同的PPP规制体系，明确政府和社会资本的权责利分配和救济途径，为PPP健康发展提供良好的法律政策环境，化解社会资本的后顾之忧，更大程度上激发社会投资活力。”吉富星说。

    来源：经济日报     记者 曾金华